La ratification de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant a retenu l'attention des deux Chambres fédérales lors des sessions d'automne et d'hiver 1996.

Comme le débat du Conseil des Etats l'avait révélé en juin 1996 (cf. Bulletin, vol. 2, n° 3/4), les parlementaires discutèrent bien au delà des droits de l'enfant: les us et coutumes suisses relatifs à l'autorité parentale, la question de l'applicabilité directe de certaines dispositions de la Convention, l'opportunité de formuler des réserves, voire d'en étendre la liste, la soumission de la ratification au référendum facultatif ont confirmé l'existence de deux camps: ceux pour lesquels les droits de l'enfant se situent dans la tradition constitutionnelle de la Suisse, car ils sont un élément naturel du paysage des droits de l'homme et un moyen d'assurer la dignité des mineurs; et ceux qui voient dans ce nouveau traité une menace pour les valeurs judéo-chrétiennes, une intrusion intolérable dans l'autorité parentale, et une tentative de noyautage menée par les libérateurs de l'enfance.

Les chances que les deux camps se rejoignent sont depuis longtemps réduites à néant, dans la mesure où l'affectif et le politique ont pris le pas sur la lecture juridique d'un traité qui a valeur de loi (internationale).

Le Conseil national a mené son débat en bon ordre. Après de longs échanges de vues sur l'opportunité d'entrer en matière, il a successivement examiné la question des réserves et celle du référendum. L'échange de vues relatif aux réserves a couvert un large spectre, allant de ceux qui n'en voulaient aucune, à ceux qui souhaitaient en allonger la liste de diverses manières. La Commission des affaires juridiques du Conseil national avait accepté les quatre réserves proposées par le Conseil fédéral à une large majorité, ce en quoi le plenum du Conseil national l'a suivie.

En effet, la proposition d'ajouter deux réserves, l'une à l'article 28, l'autre à l'article 5 n'a pas passé la rampe. L'article 28, relatif à l'instruction, a été attaqué en ce qu'il cherche à assurer l'accès de tous à l'enseignement supérieur, en fonction des capacités de chacun (paragraphe 1, lettre c).

La proposition était basée sur l'actuelle répartition des compétences entre Confédération et cantons (qui ont la tâche d’assurer l'instruction publique), et sur le rejet par le peuple, en 1973, d’un droit constitutionnel à l'instruction. L'usage qui a été fait de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, que des étudiants zurichois ont invoqué devant le Tribunal fédéral pour s'opposer aux nouvelles taxes universitaires, a également été mis dans la balance. Le Conseil national a refusé cette réserve par 106 voix contre 58. Le vote sur la réserve à l'article 5 de la Convention a en revanche été très serré.

Cette dernière, adoptée par le Conseil des Etats, stipule que «La législation suisse relative à l'autorité parentale demeure réservée». L'article 5 de la Convention n'est pas expressément mentionné, mais c’est bien lui qui a été évoqué tout au long des débats, avec pour argument qu'il ne définit pas assez strictement le rôle des parents à l'égard de leurs enfants; ce faisant, les parlementaires passent totalement sous silence d'autres dispositions du traité qui circonscrivent aussi clairement que possible les droits des parents: interdictions des séparations abusives et des immixtions illégales dans la vie familiale (articles 9 et 16), primauté du devoir d'éducation et de soutien des parents (articles 18 et 27).

DEI-Suisse s'est adressée personnellement à chaque conseillère et conseiller national pour mettre en exergue l'inutilité de cette réserve, puisque les droits parentaux tels qu'ils découlent de la Convention ne diffèrent que très peu de ceux qui sont reconnus en Suisse.

Aucun Etat n'a émis de réserve de ce type sans en définir les domaines d'application: ainsi la Pologne, le Saint-Siège, Kiribati, par exemple, ont-ils spécifié qu'ils souhaitaient préserver les droits des parents dans le domaine d'exercice des droits civils (liberté d'expression, de religion, d'association, d'information, protection de la vie privée). La 5e réserve de la Suisse est d'une formulation trop large et touche tous les domaines d'application de la Convention (y compris par exemple l'enseignement, la santé, la protection contre l'exploitation); en droit suisse, on sait que le concept de filiation, ou celui d'autorité parentale exerce une influence importante sur l'accès aux prestations sociales, ou en matière d'immigration.

Faudra-t-il, lors de chaque application de la Convention, se pencher sur la conformité du droit inscrit dans celle-ci avec les normes suisses de l'autorité parentale ? Outre que d'être inutile, un tel geste nuit à la sécurité du droit; il ne fait guère de doute que la réserve à l'article 5 de la Convention est contraire au but et à l'objet du traité (cf. l'article 51.2 de la Convention), car elle est trop vague, mal circonscrite et susceptible d'interprétations par trop variables d'un juge ou d'une administration à l'autre. Le Comité des droits de l'enfant se chargera certainement de le faire savoir à la Suisse lorsqu'il examinera son premier rapport.

Le Conseil national a refusé cette réserve par un vote de 84 à 80. En raison de cette divergence de vues, une «navette» a eu lieu entre les deux Chambres, lors de laquelle les positions ne se sont guère assouplies. Certes la majorité du Conseil des Etats s’est peu à peu réduite, alors que la majorité du Conseil national contre la réserve a considérablement augmenté jusqu’à atteindre 98 voix contre 55, le 4 décembre 1996. C’est le Conseil national qui a cédé en se ralliant, le 12 décembre 1996, à l’arrêté fédéral tel que concocté par le Conseil des Etats. L

La fin des débats a clairement démontré que la réserve concernant l’autorité parentale était maintenue en tant qu’instrument politique; tout en étant une «une fausse réserve, une réserve interprétative» (H. Danioth, UR, le 27.11.1996), elle reste nécessaire, bien que juridiquement inutile. F. Cotti, conseiller fédéral, ne sachant plus à quel saint se vouer, a clairement laissé entendre que le Conseil fédéral n’y était pas opposé bien qu’il ne l’approuvât pas . . .

En dépit du regrettable revers concernant l'article 5 de la Convention, les Chambres fédérales ont donc enfin permis au Conseil fédéral de ratifier la Convention relative aux droits de l'enfant, et la Suisse sera le 190e Etat à accomplir ce geste juridiquement et symboliquement important pour les enfants de Suisse et du monde.

Il sera alors possible de travailler concrètement à la réalisation des droits de l'enfant. Notre espoir est actuellement le suivant: que les discussions menées dans les deux Chambres aient permis à toutes les craintes et aux sentiments de rejet de s'exprimer, que chacun ait pu faire part de ses convictions et de ses angoisses au plan politique. Et que le jour où l'application de ces droits sera matière à discussion, l'on parte de la signification réelle de la Convention et non plus de l'idée que certains s'en font.