Par Paulo David

A ce jour, le Comité des droits de l’enfant a examiné les rapports de 14 Etats d’Europe occidentale. Sur la base des débats et des conclusions finales qu’il a adoptées, il est possible de dresser un tableau des principales questions que l’organe de surveillance de la Convention entend mettre en exergue lorsqu’il se penche sur le rapport d’un Etat industrialisé. Ces enseignements sont sans aucun doute utiles pour la Suisse, et il nous a paru intéressant de reproduire ici quelques extraits d’une conférence présentée par Paulo David, membre du secrétariat du Comité des droits de l’enfant, aux Nations Unies, lors de la conférence «L’avenir des enfants en Europe», qui s’est tenue à Madrid du 11 au 13 mars 1997.

L’article 4 de la Convention requiert des Etats qu’ils prennent les mesures législatives nécessaires pour harmoniser leur législation et leur pratique nationales avec les dispositions de ce traité. La place de la Convention dans l’ordre juridique national est systématiquement discutée par le Comité, qui cherche à assurer la suprématie de celle-ci sur les lois nationales 1.

Pour certains représentants gouvernementaux, il est difficile d’admettre que des enfants puissent, dans leur pays, être victimes de discrimination et que leur intérêt supérieur ne soit pas suffisamment pris en considération. Cette situation semble être caractéristique de certains groupes de la population. La récession qui frappe les pays ouest-européens et qui génère la pauvreté et l’exclusion sociale, les réductions budgétaires et la baisse des salaires, le chômage, le phénomène des «sans domicile fixe» et l’affaiblissement des services de protection sociale affectent sérieusement les enfants. En France, selon certaines sources, près de 20% des enfants de moins de seize ans vivent dans la pauvreté; le Comité «recommande à l’Etat partie, en cette période de récession économique, de surveiller de très près l’exercice des droits individuels des enfants. A cet égard, il suggère d’adopter les mesures voulues pour garantir la réalisation sans réserve des droits économiques et sociaux des enfants des secteurs les plus pauvres et les plus vulnérables de la société, notamment de ceux qui vivent dans les banlieues, des enfants de travailleurs migrants et des enfants socialement marginalisés» 2. Les effets de la pauvreté ont également été relevés à propos, entre autres, de la Finlande: «En ce qui concerne l’article 4 de la Convention et compte tenu des difficultés économiques actuelles, le Comité souligne combien il importe d’affecter le maximum de ressources possible à la mise en oeuvre des droits économiques, sociaux et culturels des enfants, au niveau central comme au niveau local, à la lumière des principes de la Convention et en particulier des principes de la non-discrimination et de l’intérêt supérieur de l’enfant consacrés dans les articles 2 et 3» 3.

L’article 12 de la Convention, qui a un caractère novateur, énonce un principe général qui devrait toujours être pris en compte. Les droits de l’enfant à la participation et à l’expression de ses opinions constituent des défis pour toutes les composantes de la société: parents, enseignants, associations, services et institutions étatiques, que ces derniers aient directement ou non à faire à des enfants. Cette disposition est un article-clé qui reconnaît l’enfant comme un sujet de droit actif dans la société. Aucun Etat partie n’a déjà atteint le stade de sa réalisation complète. Dans le cas de l’Allemagne, le Comité a considéré que «certaines dispositions de la Convention relatives à la participation des enfants, y compris les articles 12, 13 et 15, doivent être davantage prises en considération et encouragées. Des campagnes d’information et de sensibilisation devraient être organisées à cette fin. Le Comité recommande à cet égard qu’il soit envisagé d’élargir et d’étendre la participation des enfants aux décisions les concernant, dans la famille et dans la société, entre autres celles ayant trait à la réunification familiale et à l’adoption» 4.

La structure traditionnelle de la famille a subi une évolution rapide et l’environnement familial est soumis à des pressions toujours plus grandes: baisse des ressources économiques, conditions de travail difficiles pour les parents, violence entre enfants et stress scolaire, érosion des programmes sociaux, etc. Les familles monoparentales sont très répandues; les enfants courent le risque de se retrouver livrés à eux-mêmes voire de connaître la marginalisation. En France, des études ont démontré que 80% des enfants de moins de dix-huit ans qui ont eu à faire à la justice des mineurs viennent de familles monoparentales abandonnées par le père. A propos du Danemark, «le Comité recommande que de nouvelles mesures soient prises pour aider les parents à mieux prendre conscience de leurs responsabilités communes à l’égard de leurs enfants, compte tenu notamment de l’article 18 de la Convention. Il suggère également que la situation des parents qui élèvent seuls leurs enfants soit étudiée plus avant et que des programmes soient établis pour répondre à leurs besoins particuliers» 5. Conscient des problèmes que connaissent les familles, le Comité a organisé en 1994 une journée thématique sur «Le rôle de la famille dans la promotion des droits de l’enfant».

Les châtiments corporels envers les enfants constituent un sujet sensible et le Comité s’est attardé sur ce point en relation avec les rapports de l’Espagne, du Royaume-Uni, du Portugal et de l’Italie. Dans les observations finales sur le rapport britannique, il est «d’avis qu’il faut faire davantage d’efforts pour surmonter le problème de la violence dans la société, il recommande l’interdiction des châtiments corporels au sein de la famille à la lumière des dispositions des articles 3 et 19 de la Convention. A propos du droit de l’enfant à l’intégrité physique, reconnu par la Convention en ses articles 19, 28, 29 et 37, et dans l’intérêt supérieur de l’enfant, le Comité suggère à l’Etat partie d’envisager la possibilité d’organiser de nouvelles campagnes d’information. Ces mesures contribueraient à modifier l’attitude de la société à l’égard du recours aux châtiments corporels dans la famille et à faire accepter l’interdiction légale de ces châtiments corporels» 6. Cette prise de position a suscité des réactions très vives de la part de groupes de pression. Des législations allant dans le sens d’une interdiction des mauvais traitements ont été récemment adoptées en Italie, à Chypre, en Autriche et en Norvège. La Suède avait précédé ces Etats en introduisant une telle interdiction en 1979 déjà; la Finlande et le Danemark avaient fait de même dans les années 1980. A propos des autres pays, le Comité a surtout recommandé le lancement de campagnes d’information et l’interdiction de ces châtiments par le biais du droit civil 7.

Les lois et pratiques des Etats européens à l’égard des étrangers, qu’ils soient demandeurs d’asile, réfugiés ou enfants non accompagnés prêtent le flanc à la critique. Cette question plus que sensible est systématiquement débattue par le Comité qui s’est clairement exprimé à propos des rapports de la France, du Danemark, de la Belgique, du RoyaumeUni, du Portugal, de la Finlande et de l’Allemagne. Même les enfants étrangers dont le statut de résident n’est pas régulier relèvent de la responsabilité des Etats sur le territoire duquel ils vivent (art. 2 Convention). On estime à environ 7’000 le nombre des enfants réfugiés non accompagnés qui sont entrés sur le territoire des Etats membres de l’Union européenne entre 1991 et 1993. A la lumière des articles 2, 3, 6, 8, 10, 12 et 22, les Etats parties de l’Union européenne devraient respecter les garanties administratives et sociales suivantes: assistance complète au moment de l’entrée, dépôt de la demande d’asile, protection et représentation légale, regroupement familial et accès à des prestations de long terme tels que l’instruction et les services de santé.

S’agissant du Danemark et de l’Espagne, le Comité a recommandé que la législation soit adaptée aux exigences de la Convention «et que, conformément à l’article 10 de ladite Convention, les demandes d’asile faites aux fins de réunification familiale soient considérées dans un esprit positif, avec humanité et diligence» 8.

Pour ce qui est de la Belgique, de l’Allemagne et de la France, le Comité a insisté sur l’obligation qu’a l’Etat partie de fournir à tous des services de base: «Le Comité s’interroge sur les modalités d’application de la loi et la politique suivie dans le cas des enfants en quête d’asile, notamment des enfants non accompagnés. Il s’inquiète particulièrement de ce que des mineurs non accompagnés dont la demande d’asile a été rejetée, mais qui peuvent demeurer en Belgique jusqu’à dix-huit ans, risquent d’être privés d’une identité et du plein exercice de leurs droits, notamment du droit aux soins médicaux et à l’éducation. Le Comité craint que cette situation ne soit pas compatible avec les articles 2 et 3 de la Convention» 9.

A plusieurs reprises, le Comité a dû relever que les législations ouest européennes n’étaient pas suffisantes pour protéger les enfants contre l’exploitation sexuelle et leur utilisation à des fins de production de matériel pornographique 10. Il a souligné que plusieurs Etats avaient modifié leur législation pour pouvoir sanctionner les atteintes commises par des touristes européens envers des enfants résidant dans des pays étrangers. A propos du travail des enfants, le Comité a remarqué qu’il était une réalité dans plusieurs Etats européens (Italie, Espagne, Portugal, Royaume-Uni) et ces gouvernements ont été critiqués pour ne pas combattre le phénomène avec suffisamment d’énergie. A cette occasion, il recommande vivement aux Etats parties d’adhérer à la Convention No. 138 de l’OIT sur l’âge minimum d’admission à l’emploi 11.

Les sociétés occidentales sont traditionnellement soucieuses des droits à la liberté d’information et d’expression. Dans le cadre de la Convention, et en particulier de son article 17, les Etats parties doivent trouver un équilibre entre le droit de l’enfant d’avoir accès à l’information et son droit d’être protégé contre toutes formes d’information nuisible. Ce but n’est pas facile à atteindre dans un cadre de communication multimédia et transfrontalière. C’est pourquoi le Comité suggère régulièrement aux Etats parties d’inciter les autorités publiques compétentes et l’industrie de la communication à adopter et mettre en oeuvre des lignes directrices destinées à protéger les enfants. Les gouvernements devraient aussi soutenir les parents dans leur rôle de guides envers leurs enfants lorsqu’ils sont notamment confrontés aux médias électroniques 12. Le Comité a consacré sa journée thématique de 1996 à la question des relations entre l’enfant et les médias.

L’administration de la justice pour mineurs est un autre domaine dans lequel les Etats d’Europe occidentale peuvent améliorer leurs pratiques. Les articles 37 et 40 de la Convention sont interprétés à la lumière des Règles de Beijing sur l’administration de la justice pour mineurs (1985), de La Havane sur la protection des mineurs privés de liberté (1990) et de Riyad sur la prévention de la délinquance juvénile (1990). Les disparités sont grandes entre les Etats européens, par exemple en ce qui concerne l’âge de la responsabilité pénale. La Convention n’impose pas d’âge minimum, mais elle encourage les Etats à en fixer un. De l’avis du Comité, cette limite devrait être en harmonie avec l’exigence de l’intérêt supérieur de l’enfant et, lors des débats, il a été question de ne pas l’établir en dessous de 14 à 16 ans (âge à mettre en relation avec la fin de la scolarité obligatoire). Un autre sujet de discussion a trait à la détention séparée des enfants et des adultes. La norme est ancienne, car on la retrouve dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 10.2.b). Néanmoins, elle n’est de loin pas uniformément appliquée en Europe occidentale; certains Etats ont émis une réserve à ce propos (Royaume-Uni, Suisse), alors que d’autres, bien qu’ils ne respectent pas cette exigence, ont omis de le faire (Autriche, Belgique, Norvège, Pays-Bas et Suède).

La coopération internationale est l’un des points sur lesquels la Convention insiste en divers endroits (art. 4, 17, 23, 24, 28 et 45). Le Comité encourage les Etats parties sur cette voie; à propos de l’Allemagne, qui ne consacre que 0.31% de son PNB à l’aide internationale, le Comité «souhaiterait l’encourager dans ses efforts de contribution à l’assistance internationale aux pays en développement à hauteur de 0.7% et l’engager à envisager des mesures de conversion et de remise de la dette en faveur de programmes destinés à améliorer la situation des enfants. A cet égard, le Comité souligne que l’étude de l’impact sur les enfants de programmes internationaux d’assistance au développement et de coopération d’un Etat partie s’est avérée très utile dans l’évaluation de l’efficacité de telles initiatives pour la mise en oeuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant» 13.

Un mécanisme destiné à coordonner et surveiller la réalisation des droits de l’enfant par les divers ministères et les gouvernements central, régionaux ou locaux constitue, de l’avis du Comité, un outil essentiel pour la réalisation de ces droits. Tous les Etats ouest européens ont été priés de mettre sur pied un tel mécanisme ou de renforcer ceux qui existent déjà. Dans les Etats à structure fédérale, ce point est particulièrement sensible, car le gouvernement central peut éprouver quelques difficultés à coordonner l’application de la Convention. Il ne reçoit ou ne recueille pas forcément toutes les données établies par les entités fédérées, ce qui rend difficile l’élaboration de politiques et de programmes nationaux 14.

Le travail du Comité des droits de l’enfant démontre clairement que l’approche dynamique que la Convention veut promouvoir est également indispensable aux pays industrialisés. Même si ces pays connaissent un haut degré de sophistication économique et technologique, des mesures fondamentales restent à prendre, des politiques doivent être adoptées et des programmes mis en oeuvre dans plusieurs domaines. Il est probable que les dirigeants des Etats européens n’ont pas pleinement réalisé que la Convention serait aussi exigeante pour eux-mêmes, car ils considèrent avoir une riche histoire et une longue tradition de protection de l’enfance. Ils ont réellement eu de la peine à accepter les questions détaillées et les doutes émis par les experts du Comité. Finalement, les normes minimales établies par la Convention mettent en exergue divers problèmes que rencontrent certaines catégories d’enfants vivant en Europe occidentale; chez nous aussi, la réalisation des droits de l’enfant constitue un défi.

N.B. Ces vues sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement l’opinion du HautCommissaire/Centre pour les droits de l’homme des Nations Unies.