Par Maja Andrijasevic-Boko

En septembre prochain, nous célébrerons le 15 e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (ci-après «la Convention»). C’est l’occasion de faire le point sur le travail accompli et de voir comment la Convention et son mécanisme de contrôle pourraient être renforcés.

Il faut tout d’abord reconnaître la nature exceptionnelle et unique de la Convention: proche de la ratification universelle, elle inclut dans un même traité les droits économiques, sociaux et culturels et les droits civils et politiques. Elle formalise aussi le rôle des organisations non gouvernementales (ONG) et des autres partenaires. Enfin, la Convention a généré un intérêt nouveau pour les droits de l’enfant et elle a un impact certain sur le développement du droit international et de la jurisprudence.

Toutefois, l’application de la Convention doit surmonter différents obstacles, entre autres le manque de ressources financières et de volonté politique qui affecte sa mise en œuvre. Au moment où l’on s’apprête à célébrer cet anniversaire, il est donc primordial de voir comment renforcer la mise en oeuvre de la Convention et la situation des enfants en tant que détenteurs de droits.

Dans ce contexte, l’introduction – sur le plan international – d’un mécanisme de plaintes individuelles pourrait constituer un instrument au service de l’intérêt supérieur de l’enfant qui pourrait renforcer la Convention. Mais l’introduction d’un tel mécanisme soulève plusieurs questions, dont celle de savoir si cette procédure va réellement dans le sens de l’intérêt de l’enfant. Il s’agit également de savoir quelle structure serait compétente pour recevoir et considérer de telles plaintes; de qui pourraient provenir les plaintes; quelles sont les alternatives et comment les autres organes de traités des Nations Unies relatifs aux droits de l’homme ont géré, par le passé, les plaintes individuelles concernant les droits de l’enfant.

Les droits de l’enfant ont désormais trouvé leur place au sein de la grande famille des droits de l’homme. Mais la communauté internationale semble toujours peu disposée à reconnaître à l’enfant le droit de posséder une capacité procédurale suffisante pour agir pour lui-même. La question de savoir quels droits l’enfant «possède» a déjà généré de nombreux et intéressants débats dans le passé. Aujourd’hui, la question de la capacité ou compétence légale de l’enfant d’exercer ses droits de manière autonome gagne un peu de reconnaissance, mais elle reste un point controversé des droits de l’enfant.

En Europe, le débat a été influencé par la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) qui autorise toute personne à formuler une plainte. Dans le système européen, les enfants ne sont donc plus subordonnés à leur représentant légal, comme c’est le cas dans de nombreuses législations nationales.

Dans le système des Nations Unies, tout individu peut soumettre une plainte, dans la limite des critères d’admissibilité. Toutefois, au vu du nombre limité de plaintes déposées par des enfants et prises en considération par les instances compétentes, il apparaît que les enfants ont été timides dans l’utilisation de ce système de plaintes.

La question du mécanisme de plaintes individuelles à la Convention relative aux droits de l’enfant est débattue et soutenue par de nombreux représentants des cercles académiques et de la société civile. Ces derniers soulignent qu’un tel mécanisme aurait pour effet de renforcer le traité, d’offrir un nouveau moyen d’obtenir réparation, d’entériner l’indivisibilité des droits et de mettre sur un même pied tous les traités disposant de semblables procédures de plaintes.

Certains craignent que l’introduction d’une telle procédure n’apporte à la Convention un climat de confrontation alors qu’elle est perçue comme étant un mécanisme d’application de droits basé sur la coopération. D’autres redoutent que les plaintes individuelles ne se réfèrent qu’aux droits civils et politiques et à des crimes internationaux «graves».

Mais dans l’ensemble, les avis sont généralement favorables à l’introduction d’un tel mécanisme et il faut bien reconnaître que la question semble être plutôt «quand et comment» un tel mécanisme de plaintes individuelles sera introduit que de savoir s’il le sera ou non.

Lors du dixième anniversaire de la Convention, le Comité des droits de l’enfant était d’accord de considérer la question des plaintes individuelle et de lancer le débat à ce sujet. Toutefois, jusqu’à maintenant, il n’a pas été donné suite à cette recommandation.

Le processus de surveillance (monitoring) établi par chacun des sept traités en vigueur est conduit par des experts qui siègent au sein de comités. Les sept organes de traités suivent l’application des sept traités principaux en matière de droits de l’homme. Les mécanismes de suivi et de mise en œuvre comportent des rapports – les Etats parties doivent soumettre régulièrement des rapports qui sont examinés par le Comité – , des procédures de plaintes ou communications individuelles et des procédures d’enquête. Quatre des sept traités en vigueur disposent d’un mécanisme de plaintes individuelles déjà en vigueur.

Les procédures de plaintes individuelles ont trois fonctions principales: un rôle de réparation, un impact au niveau de la loi et des normes et un rôle d’information. C’est une procédure qui est considérée par beaucoup comme étant la plus profitable en matière de mise en œuvre des droits de l’homme. Néanmoins, il semble qu’une large partie de ce potentiel doive encore être mieux mise à profit.

Alors que les enfants sont considérés formellement, par la plupart des Comités, comme étant légalement compétents, il s’avère que, dans la pratique, peu de plaintes ont été déposées par des enfants. Quand on étudie la jurisprudence des organes de traités, on remarque que les articles invoquant les cas individuels concernent avant tout le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et incluent la totalité du Pacte en plus des droits spécifiques aux enfants. Les domaines abordés concernent surtout les problèmes de garde d’enfants, les droits de visite, l’éducation, l’immigration, la peine de mort et la non-discrimination.

Les mécanismes régionaux reconnaissent la capacité des enfants de soumettre des plaintes aux organes de traités. Pour ce qui est de la Convention européenne des droits de l’homme, toute personne, groupe ou organisation non gouvernementale peut saisir la Cour européenne des droits de l’homme et déposer une plainte.

Il est intéressant de se pencher aussi sur le mécanisme institué par la Charte Sociale européenne qui reconnaît les plaintes collectives. Un tel mécanisme peut être un moyen très utile pour traiter de violations qui affectent un grand nombre d’enfants dans un Etat donné. Les plaintes peuvent être adressées par exemple par les ONG qui ont un statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe. L’Organisation mondiale contre la torture (OMCT) a ainsi déposé des plaintes contre la Belgique, le Portugal, l’Italie, l’Irlande et la Grèce pour leur incapacité présumée à protéger les enfants des châtiments corporels.

La tendance en droit international des droits de l’homme depuis une vingtaine d’années a vu une augmentation des procédures de recours individuelles au niveau international. D’ailleurs les débats concernant la plupart des nouveaux instruments en cours de rédaction, comme ceux sur les personnes handicapées ou sur les disparitions, font référence à de tels mécanismes de plaintes.

Si l’on se reporte aux débats qui ont eu lieu en vue de l’adoption de mécanismes de plaintes individuelles pour d’autres traités, en particulier pour la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination envers les femmes (déjà adoptée) et pour le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (en cours de débat), on peut relever de nombreux arguments qui nous intéressent dans le cadre de la Convention relative aux droits de l’enfant, entre autres:

• Améliorer la compréhension de la Convention par l’analyse de cas individuels qui fournissent un éclairage nouveau sur les obligations des Etats;

• Encourager les Etats parties à fournir un plus grand effort pour la mise en œuvre de la Convention, à proposer des réparations au niveau national, à modifier la loi et la pratique nationales et à établir des mécanismes de contrôle domestiques;

• Renforcer la Convention et contribuer à une mise en œuvre plus efficace, incluant le contrôle et l’application de la Convention;

• Mettre en valeur les mécanismes existants d’application des droits de l’homme au sein du système des Nations Unies et faciliter la mise à jour de la Convention et de son application;

• Créer une meilleure visibilité et compréhension de la Convention auprès du public;

• Placer la Convention au même niveau que les autres instruments de protection et de promotion des droits de l’homme. Tous les droits de l’homme sont d’égale importance et les traités devraient disposer de procédure de supervision de même force;

• Faciliter l’intégration des droits d’un groupe spécifique – en ce qui nous concerne les personnes jusqu’à 18 ans – à travers le développement de jurisprudence et son impact sur d’autres mécanismes des droits de l’homme;

• Encourager un groupe particulier à chercher des compensations auprès des instances internationales.

Les organisations non gouvernementales, de leur côté, souhaitent que des groupements, comme elles-mêmes, puissent porter plainte au nom des victimes, avec leur accord bien sûr. Un tel mécanisme de plainte qui permettrait à des tierces parties d’intervenir au nom de victimes permettrait de donner plus de pouvoir aux personnes vulnérables ou marginalisées, qui autrement ne chercheraient probablement pas de réparation.

Lors d’une conférence intitulée «Monitoring the Convention on the Rights of the Child by Introducing a Petitions Procedure», qui s’est tenue à Berlin en avril 2001, tous les experts présents étaient d’accord sur la pertinence d’une initiative en faveur de la création d’un droit de pétition. En plus des raisons invoquées ci-dessus, ils ont souligné qu’une telle procédure mettrait en valeur le statut de l’enfant et la place de l’enfant comme sujet de droits. Cette initiative issue d’une ONG se poursuit et a abouti à la rédaction d’un projet de protocole facultatif, que ces ONG espèrent porter à l’attention de la Commission des droits de l’homme.

Nous l’avons vu, il y a beaucoup d’arguments en faveur d’un tel mécanisme de plaintes. Toutefois, au vu du nombre important de traités, d’organes de contrôle et des ressources financières limitées, il est clair qu’un tel mécanisme de plainte devrait rester très pragmatique. Il devrait aussi être dirigé vers la prévention et ne pas se consacrer seulement à recevoir des plaintes individuelles. Il ne faudrait jamais perdre de vue l’intérêt supérieur de l’enfant en faveur de qui ce mécanisme serait créé.

Une des options vise à renforcer les mécanismes existants et développer une approche plus favorable aux enfants au sein des organes de traités existants, sans instaurer un mécanisme de plaintes. Pour cela, il faudrait s’assurer que les mécanismes existants sont réellement adaptés et accessibles aux enfants et qu’ils tiennent compte de leurs droits dans l’interprétation des traités.

Une autre option consiste à adopter un mécanisme spécifique pour les enfants, qui pourrait constituer un protocole facultatif à la Convention. Il pourrait concerner toutes les dispositions de la Convention ou se concentrer seulement sur certaines d’entre elles, par exemple sur l’article 19 qui traite de la protection des mauvais traitements. Cela a été suggéré par des organisations non gouvernementales dans le cadre des débats pour l’Etude du Secrétaire général sur la violence contre les enfants.

Ces deux dernières options ne sont pas exclusives et pourraient bien sûr se compléter.

Le débat doit maintenant se poursuivre et être porté devant la Commission des droits de l’homme, probablement par les organisations non gouvernementales. Les discussions risquent toutefois d’être longues. Mais un débat autour de l’introduction d’un mécanisme de plaintes individuelles à la Convention des droits de l’enfant ne peut être que profitable à la promotion des droits de l’enfant. Il constitue un pas en faveur d’une plus grande visibilité de ces droits, de l’application de la Convention et de la reconnaissance de l’enfant comme sujet de droits.