Dritten Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes

[ Bulletin DEI, M�rz 2016 Band 22 Nr 1 S.III ]

Das Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention) ist mit zurzeit 196 Vertragsstaaten (Stand 26. Okt. 2015) das meistratifizierte UNO-Menschenrechtsabkommen. Die Schweiz hat sowohl die Kinderrechtskonvention als auch die ersten beiden Fakultativprotokolle, einerseits betreffend die Beteiligung von Kindern an bewaffneten Konflikten, andererseits betreffend den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und die Kinderpornografie, ratifiziert. Am 19. Dezember 2011 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen das dritte Fakultativprotokoll zur Kinderrechtskonvention; dieses betrifft u.a. ein Mitteilungsverfahren. Das jüngste Fakultativprotokoll ist am 14. April 2014 in Kraft getreten. Mit der am 15. Juni 2012 im Nationalrat eingereichten Motion 12.3623 Amherd wurde der Bundesrat aufgefordert, das Fakultativprotokoll zu ratifizieren. Die Motion wurde am 19. September 2013 durch den Nationalrat und am 17. März 2014 durch den Ständerat angenommen.

Das Fakultativprotokoll ist ausschliesslich prozeduraler Natur und enthält keine materiellen Rechtsbestimmungen. Es beinhaltet im Wesentlichen folgende neuen Kontrollelemente: ein individuelles Mitteilungsverfahren, ein zwischenstaatliches Mitteilungsverfahren und ein Untersuchungsverfahren.

Einzelpersonen oder Personengruppen, die behaupten, in einem Recht aus der Kinderrechtskonvention oder den ersten beiden Fakultativprotokollen zur Kinderrechtskonvention verletzt worden zu sein, können sich nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges mit einer schriftlichen Mitteilung an den UNO-Ausschuss für die Rechte des Kindes wenden.

Bei einer entsprechenden Anerkennung des Instrumentes der zwischenstaatlichen Mitteilungen kann ein Vertragsstaat beim Ausschuss geltend machen, dass ein anderer Vertragsstaat seinen Verpflichtungen aus der Kinderrechtskonvention bzw. den Fakultativprotokollen nicht nachkommt.

Der Ausschuss kann ein Untersuchungsverfahren durchführen, wenn zuverlässige Angaben vorliegen, dass ein Vertragsstaat schwerwiegend oder systematisch die Konventionsrechte bzw. die Rechte der Fakultativprotokolle verletzt.

Die Auffassungen und Empfehlungen des Ausschusses sind für die Regierung des betroffenen Vertragsstaates juristisch nicht bindend.

Überblick über den Inhalt des Fakultativprotokolls

Das Fakultativprotokoll ergänzt das Berichtsverfahren der Kinderrechtskonvention um die folgenden neuen Kontrollmechanismen: ein individuelles Mitteilungsverfahren, ein zwischenstaatliches Mitteilungsverfahren und ein Untersuchungsverfahren.
Das Protokoll ist rein verfahrensrechtlicher Natur und enthält keine materiellrechtlichen Regelungen. Die neuen Mechanismen sind bereits existierenden Regelungen anderer UNO-Menschenrechtsübereinkommen und Zusatzprotokolle nachgebildet.

In erster Linie wird der nach Artikel 43 der Kinderrechtskonvention eingerichtete Ausschuss ermächtigt, Mitteilungen von Einzelpersonen oder Personengruppen zu prüfen, die behaupten, Opfer einer Verletzung der im Übereinkommen oder in den ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokollen verankerten Rechte zu sein (Art.5 ff. Fakultativprotokoll). Voraussetzung für diese Prüfung ist unter anderem die Ausschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel. Das Verfahren ist unentgeltlich. Die individuellen Mitteilungsverfahren der UNO sind nach ihrer Konzeption wie zum Teil auch in ihrer Handhabung durch die einzelnen Ausschüsse eine Mischung aus quasigerichtlichem Rechtsschutz-und diplomatischem Vermittlungsverfahren.
Dass es sich nicht um Rechtsmittel im eigentlichen Sinne handelt, wird schon dadurch erkennbar, dass die Betroffenen nicht etwa eine Klage oder Beschwerde erheben, sondern dem jeweiligen Kontrollorgan eine Mitteilung («Communication») unterbreiten. Allerdings überprüfen die Ausschüsse, wie in einem rechtsförmigen Verfahren, die Zulässigkeit («admissibility») und die Begründetheit («merits») der Mitteilung am Massstab des Übereinkommens oder Fakultativprotokolls. Das Verfahren mündet nicht in ein Urteil, sondern in Auffassungen ohne rechtliche Verbindlichkeit, welche durch Empfehlungen ergänzt werden können.

Der zweite Kontrollmechanismus sieht vor, dass ein Vertragsstaat vor dem Ausschuss geltend machen kann, ein anderer Vertragsstaat komme seinen Verpflichtungen aus dem Übereinkommen bzw. den ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokollen nicht nach (Art. 12 des Fakultativprotokolls). Voraussetzung ist, dass beide Staaten eine Erklärung gestützt auf Artikel 12 Absatz 1 abgegeben haben («Opt in»-Klausel).

Der Ausschuss erhält zusätzlich die Kompetenz, Fälle schwerwiegender oder systematischer Verletzungen der Rechte des Übereinkommens bzw. der ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokolle von sich aus zu untersuchen (Art. 13 ff. des Fakultativprotokolls). Die Vertragsstaaten können dieses Verfahren mit einer entsprechenden Erklärung ausschliessen (Art. 13 Abs. 7 des Fakultativprotokolls, «Opt out»-Klausel).

Die Schweiz und das Fakultativprotokoll

Die Schweiz zählte am 28. Februar 2012 nicht zu den Erstunterzeichnenden des Fakultativprotokolls. Dies ist auf die ständige Praxis der Schweiz zurückzuführen, keine Schritte zur Unterzeichnung eines internationalen Übereinkommens zu unternehmen, solange nicht sicher ist, dass sie dieses in der Folge auch tatsächlich ratifizieren kann. Da die Tragweite und die Folgen der Umsetzung des Fakultativprotokolls für die schweizerische Rechtsordnung zum damaligen Zeitpunkt noch nicht hinreichend abgeschätzt werden konnten, waren weitere Abklärungen vorzunehmen. Dies bekräftigte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 22. August 2012 zu der am 15. Juni 2012 im Nationalrat eingereichten Motion 12.3623 Amherd, die den Bundesrat dazu aufforderte, das Fakultativprotokoll zu ratifizieren. In seiner Stellungnahme betonte der Bundesrat, dass eine Unterzeichnung und spätere Ratifizierung des Fakultativprotokolls aus aussenpolitischen Gründen wünschenswert wäre und ein wichtiges politisches Signal senden würde. Er beantragte damals jedoch die Ablehnung der Motion, mit der Begründung, vorerst weitere Abklärungen über die Tragweite des Fakultativprotokolls und die Folgen seiner Umsetzung für die schweizerische Rechtsordnung vornehmen zu wollen.

Zu diesem Zweck beauftragte das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) mit der Durchführung einer Expertentagung, um die Auswirkungen einer Ratifizierung des Fakultativprotokolls auf Bund, Kantone und Gemeinden zu eruieren. Das Treffen, an dem Vertreterinnen und Vertreter der Bundesversammlung, des Bundesgerichts und kantonaler Gerichte, der Universitäten, der Bundes und Kantonsverwaltungen, der eidgenössischen und kantonalen Kinder-und Jugendkommissionen sowie von Nichtregierungsorganisationen teilnahmen, fand am 10. Oktober 2013 statt. Eine Mehrheit der Expertinnen und Experten befürwortete eine Ratifizierung des Fakultativprotokolls.

Die Motion Amherd wurde am 19. September 2013 durch den Nationalrat und am 17. März 2014 durch den Ständerat angenommen.

Der Beitritt zum Fakultativprotokoll erfordert keine Umsetzungsbestimmungen im nationalen Recht. Da Kinder regelmässig nicht in der Lage sind, selbstständig ihre Rechte geltend zu machen, kommt der Frage der Vertretung vor dem Ausschuss eine besondere Bedeutung zu. In der Schweiz ist die Rechtsstellung des Kindes in den Artikeln 304 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) geregelt. Die Vertretung des Kindes obliegt in erster Linie den Eltern (Art. 304 ZGB). Sofern sie von den Eltern nicht wahrgenommen werden kann oder die Eltern in einer Angelegenheit Interessen haben, die denen des Kindes widersprechen, ernennt die Kindesschutzbehörde einen Vertretungsbeistand (Art. 306 Abs. 2 ZGB). Diese Regelung ist für alle Verfahren anwendbar, für die keine Spezialbestimmungen gelten; sie bietet somit eine genügende Grundlage für die Anordnung einer Vertretung für die Verfahren nach dem Protokoll. Die Anwendung einheitlicher Regeln rechtfertigt sich umso mehr, als vor der Einreichung einer Individualmitteilung der innerstaatliche Instanzenzug erschöpft werden muss.


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Das jüngste Fakultativprotokoll ist am 14. April 2014 in Kraft getreten. Mit der am 15. Juni 2012 im Nationalrat eingereichten Motion 12.3623 Amherd wurde der Bundesrat aufgefordert, das Fakultativprotokoll zu ratifizieren. Die Motion wurde am 19. September 2013 durch den Nationalrat und am 17. März 2014 durch den Ständerat angenommen. Das Fakultativprotokoll ist ausschliesslich prozeduraler Natur und enthält keine materiellen Rechtsbestimmungen. Es beinhaltet im Wesentlichen folgende neuen Kontrollelemente: ein individuelles Mitteilungsverfahren, ein zwischenstaatliches Mitteilungsverfahren und ein Untersuchungsverfahren. Einzelpersonen oder Personengruppen, die behaupten, in einem Recht aus der Kinderrechtskonvention oder den ersten beiden Fakultativprotokollen zur Kinderrechtskonvention verletzt worden zu sein, können sich nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges mit einer schriftlichen Mitteilung an den UNO-Ausschuss für die Rechte des Kindes wenden. Bei einer entsprechenden Anerkennung des Instrumentes der zwischenstaatlichen Mitteilungen kann ein Vertragsstaat beim Ausschuss geltend machen, dass ein anderer Vertragsstaat seinen Verpflichtungen aus der Kinderrechtskonvention bzw. den Fakultativprotokollen nicht nachkommt. Der Ausschuss kann ein Untersuchungsverfahren durchführen, wenn zuverlässige Angaben vorliegen, dass ein Vertragsstaat schwerwiegend oder systematisch die Konventionsrechte bzw. die Rechte der Fakultativprotokolle verletzt. Die Auffassungen und Empfehlungen des Ausschusses sind für die Regierung des betroffenen Vertragsstaates juristisch nicht bindend. Überblick über den Inhalt des Fakultativprotokolls Das Fakultativprotokoll ergänzt das Berichtsverfahren der Kinderrechtskonvention um die folgenden neuen Kontrollmechanismen: ein individuelles Mitteilungsverfahren, ein zwischenstaatliches Mitteilungsverfahren und ein Untersuchungsverfahren. Das Protokoll ist rein verfahrensrechtlicher Natur und enthält keine materiellrechtlichen Regelungen. Die neuen Mechanismen sind bereits existierenden Regelungen anderer UNO-Menschenrechtsübereinkommen und Zusatzprotokolle nachgebildet. In erster Linie wird der nach Artikel 43 der Kinderrechtskonvention eingerichtete Ausschuss ermächtigt, Mitteilungen von Einzelpersonen oder Personengruppen zu prüfen, die behaupten, Opfer einer Verletzung der im Übereinkommen oder in den ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokollen verankerten Rechte zu sein (Art.5 ff. Fakultativprotokoll). Voraussetzung für diese Prüfung ist unter anderem die Ausschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel. Das Verfahren ist unentgeltlich. Die individuellen Mitteilungsverfahren der UNO sind nach ihrer Konzeption wie zum Teil auch in ihrer Handhabung durch die einzelnen Ausschüsse eine Mischung aus quasigerichtlichem Rechtsschutz-und diplomatischem Vermittlungsverfahren. Dass es sich nicht um Rechtsmittel im eigentlichen Sinne handelt, wird schon dadurch erkennbar, dass die Betroffenen nicht etwa eine Klage oder Beschwerde erheben, sondern dem jeweiligen Kontrollorgan eine Mitteilung («Communication») unterbreiten. Allerdings überprüfen die Ausschüsse, wie in einem rechtsförmigen Verfahren, die Zulässigkeit («admissibility») und die Begründetheit («merits») der Mitteilung am Massstab des Übereinkommens oder Fakultativprotokolls. Das Verfahren mündet nicht in ein Urteil, sondern in Auffassungen ohne rechtliche Verbindlichkeit, welche durch Empfehlungen ergänzt werden können. Der zweite Kontrollmechanismus sieht vor, dass ein Vertragsstaat vor dem Ausschuss geltend machen kann, ein anderer Vertragsstaat komme seinen Verpflichtungen aus dem Übereinkommen bzw. den ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokollen nicht nach (Art. 12 des Fakultativprotokolls). Voraussetzung ist, dass beide Staaten eine Erklärung gestützt auf Artikel 12 Absatz 1 abgegeben haben («Opt in»-Klausel). Der Ausschuss erhält zusätzlich die Kompetenz, Fälle schwerwiegender oder systematischer Verletzungen der Rechte des Übereinkommens bzw. der ersten beiden dazugehörigen Fakultativprotokolle von sich aus zu untersuchen (Art. 13 ff. des Fakultativprotokolls). Die Vertragsstaaten können dieses Verfahren mit einer entsprechenden Erklärung ausschliessen (Art. 13 Abs. 7 des Fakultativprotokolls, «Opt out»-Klausel). Die Schweiz und das Fakultativprotokoll Die Schweiz zählte am 28. Februar 2012 nicht zu den Erstunterzeichnenden des Fakultativprotokolls. Dies ist auf die ständige Praxis der Schweiz zurückzuführen, keine Schritte zur Unterzeichnung eines internationalen Übereinkommens zu unternehmen, solange nicht sicher ist, dass sie dieses in der Folge auch tatsächlich ratifizieren kann. Da die Tragweite und die Folgen der Umsetzung des Fakultativprotokolls für die schweizerische Rechtsordnung zum damaligen Zeitpunkt noch nicht hinreichend abgeschätzt werden konnten, waren weitere Abklärungen vorzunehmen. Dies bekräftigte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 22. August 2012 zu der am 15. Juni 2012 im Nationalrat eingereichten Motion 12.3623 Amherd, die den Bundesrat dazu aufforderte, das Fakultativprotokoll zu ratifizieren. In seiner Stellungnahme betonte der Bundesrat, dass eine Unterzeichnung und spätere Ratifizierung des Fakultativprotokolls aus aussenpolitischen Gründen wünschenswert wäre und ein wichtiges politisches Signal senden würde. Er beantragte damals jedoch die Ablehnung der Motion, mit der Begründung, vorerst weitere Abklärungen über die Tragweite des Fakultativprotokolls und die Folgen seiner Umsetzung für die schweizerische Rechtsordnung vornehmen zu wollen. Zu diesem Zweck beauftragte das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) mit der Durchführung einer Expertentagung, um die Auswirkungen einer Ratifizierung des Fakultativprotokolls auf Bund, Kantone und Gemeinden zu eruieren. Das Treffen, an dem Vertreterinnen und Vertreter der Bundesversammlung, des Bundesgerichts und kantonaler Gerichte, der Universitäten, der Bundes und Kantonsverwaltungen, der eidgenössischen und kantonalen Kinder-und Jugendkommissionen sowie von Nichtregierungsorganisationen teilnahmen, fand am 10. Oktober 2013 statt. Eine Mehrheit der Expertinnen und Experten befürwortete eine Ratifizierung des Fakultativprotokolls. Die Motion Amherd wurde am 19. September 2013 durch den Nationalrat und am 17. März 2014 durch den Ständerat angenommen. Der Beitritt zum Fakultativprotokoll erfordert keine Umsetzungsbestimmungen im nationalen Recht. Da Kinder regelmässig nicht in der Lage sind, selbstständig ihre Rechte geltend zu machen, kommt der Frage der Vertretung vor dem Ausschuss eine besondere Bedeutung zu. In der Schweiz ist die Rechtsstellung des Kindes in den Artikeln 304 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) geregelt. Die Vertretung des Kindes obliegt in erster Linie den Eltern (Art. 304 ZGB). Sofern sie von den Eltern nicht wahrgenommen werden kann oder die Eltern in einer Angelegenheit Interessen haben, die denen des Kindes widersprechen, ernennt die Kindesschutzbehörde einen Vertretungsbeistand (Art. 306 Abs. 2 ZGB). Diese Regelung ist für alle Verfahren anwendbar, für die keine Spezialbestimmungen gelten; sie bietet somit eine genügende Grundlage für die Anordnung einer Vertretung für die Verfahren nach dem Protokoll. Die Anwendung einheitlicher Regeln rechtfertigt sich umso mehr, als vor der Einreichung einer Individualmitteilung der innerstaatliche Instanzenzug erschöpft werden muss.