Troisième protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant

[ Bulletin DEI, M�rz 2016 Band 22 Nr 1 S.I ]

Réunissant aujourd’hui 196 Etats parties (État le 26 octobre 2015), la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l’enfant (Convention) est la convention onusienne relative aux droits de l’homme qui a été ratifiée par le plus grand nombre d’Etats. La Suisse a ratifié la Convention ainsi que les deux premiers protocoles facultatifs, le premier concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés et le second concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants. Le 3e Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, établissant notamment une procédure de présentation de communications, a été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 19 décembre 2011 et est entré en vigueur le 14 avril 2014. La motion Amherd (12.3623) déposée au Conseil national le 15 juin 2012 charge le Conseil fédéral de ratifier le Protocole.
Elle a été adoptée le 19 septembre 2013 par le Conseil national et le 17 mars 2014 par le Conseil des Etats.

Le Protocole est de nature purement procédurale et ne contient aucune disposition matérielle. Il vise à mettre en place les éléments de contrôle suivants: une procédure de présentation de communications individuelles, une procédure de présentation de communications interétatiques et une procédure d’enquête.

Tout particulier ou groupe de particuliers qui affirme être victime d’une violation de l’un des droits énoncés dans la Convention ou dans l’un de ses protocoles facultatifs peut, après avoir épuisé les voies de recours internes, présenter une communication écrite au Comité des droits de l’enfant des Nations Unies.

A condition que la procédure de présentation de communications interétatiques ait été reconnue par les parties en jeu, un Etat peut signaler au Comité qu’un autre Etat ne s’acquitte pas de ses
obligations au titre de la Convention ou de ses protocoles facultatifs.

Le Comité peut quant à lui mener une procédure d’enquête s’il reçoit des renseignements crédibles indiquant qu’un Etat partie enfreint gravement ou systématiquement la Convention ou ses protocoles facultatifs.

Les constatations et les recommandations du Comité ne sont pas juridiquement contraignantes pour le gouvernement de l’Etat partie visé.

Aperçu du contenu du Protocole

Le Protocole propose trois mécanismes de contrôle en complément de la procédure de rapport prévue dans la Convention: une procédure de présentation de communications individuelles, une procédure de présentation de communications interétatiques et une procédure d’enquête. Le texte étant de nature purement procédurale, il ne contient pas de règles matérielles. Les nouveaux mécanismes s’inspirent d’autres conventions et protocoles onusiens relatifs aux droits de l’homme.

L’objectif principal du Protocole est d’autoriser le Comité institué par l’art. 43 de la Convention à examiner les communications de particuliers ou de groupes de particuliers qui affirment être victimes d’une violation de l’un quelconque des droits énoncés dans la Convention ou dans ses deux premiers protocoles facultatifs (art. 5ss du Protocole). Une condition pour cet examen est l’épuisement des voies de droits internes. La procédure est gratuite. Les procédures de présentation de communications onusiennes sont, autant dans leur conception que dans leur mise en œuvre, un mélange de protection juridique par voie quasijudiciaire et de procédure d’intervention diplomatique. Il ne s’agit pas de voies de droit à proprement parler, car les personnes concernées ne déposent pas de plaintes ou de recours, mais soumettent des communications aux organes de contrôle. Néanmoins, comme dans une procédure juridique habituelle, les comités vérifient la recevabilité et le bienfondé des communications à l’aune des conventions et des protocoles concernés. La procédure n’aboutit pas à un jugement, mais à des constatations non contraignantes qui peuvent être accompagnées de recommandations.

Le deuxième mécanisme de contrôle permet à un Etat partie de signaler au Comité qu’un autre Etat ne s’acquitte pas de ses obligations au titre de la Convention ou de ses protocoles facultatifs (art. 12 du Protocole). Cette procédure ne peut toutefois être engagée que si les deux Etats parties ont reconnu la compétence du Comité en la matière (art. 12, par. 1, du Protocole).

Enfin, le Comité reçoit la compétence d’enquêter de sa propre initiative sur des violations graves ou systématiques de la Convention ou de ses deux premiers protocoles (art. 13 ss du Protocole). Les Etats parties peuvent déclarer qu’ils ne reconnaissent pas cette compétence au Comité (art. 13, par. 7, du Protocole).

La Suisse et le Protocole

La Suisse ne fait pas partie des premiers Etats à avoir signé le Protocole le 28 février 2012. En effet, selon une pratique constante, elle n’entreprend aucune démarche en vue de la signature d’une convention internationale tant qu’il n’est pas certain que celle-ci puisse être ratifiée par la suite. De plus, du fait que les effets de la mise en œuvre du Protocole sur le droit suisse étaient encore difficiles à évaluer à ce moment-là, la Suisse a estimé qu’il était nécessaire de procéder d’abord à une analyse plus complète du dossier. C’est ce qu’a indiqué le Conseil fédéral le 22 août 2012 en réponse à la motion 12.3623 Amherd, déposée le 15 juin 2012 au Conseil national, par laquelle il a été chargé de ratifier le Protocole. Toujours en réponse à cette motion, le Conseil fédéral a, toutefois, souligné que la signature et la ratification du Protocole étaient souhaitables pour des raisons de politique extérieure et enverraient un signal politique important. Il proposait toutefois de rejeter la motion le temps d’évaluer la portée du Protocole et les conséquences de sa mise en œuvre sur le droit suisse.

A cet effet, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a chargé le Centre suisse de compétence pour les droits humains d’organiser une journée d’experts visant à analyser les effets d’une ratification du Protocole pour la Confédération, les cantons et les communes. La journée, qui a eu lieu le 10 octobre 2013, a réuni des représentants de l’Assemblée fédérale, du Tribunal fédéral, de tribunaux cantonaux, des universités, de l’administration fédérale, des administrations cantonales, de la Commission fédérale pour l’enfance et la jeunesse, des commissions cantonales pour l’enfance et la jeunesse et d’organisations non gouvernementales.
La majorité des experts se sont prononcés en faveur de la ratification du Protocole.

La motion Amherd a été adoptée le 19 septembre 2013 par le Conseil national et le 17 mars 2014 par le Conseil des Etats.

L’adhésion au Protocole ne nécessite pas de dispositions de mise en œuvre dans le droit national. Les enfants n’étant régulièrement pas en mesure de faire valoir leurs droits par eux-mêmes, la question de la représentation devant le Comité revêt une importance particulière. Le statut juridique de l’enfant est réglé aux art. 304 ss du code civil (CC). La représentation de l’enfant revient en premier lieu aux parents (art.304 CC). Si ceux-ci ne peuvent pas l’exercer ou si leurs intérêts entrent en conflit avec ceux de l’enfant, l’autorité de protection de l’enfant nomme un curateur (art. 306, al. 2, CC). Cette réglementation est applicable à toutes les procédures pour lesquelles il n’existe pas de disposition spéciale. La représentation devant le Comité peut ainsi être ordonnée sur la base de cette norme. L’application de règles uniformes se justifie d’autant plus que les voies de droit internes doivent être épuisées avant qu’une communication individuelle puisse être adressée au Comité.


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Le 3e Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, établissant notamment une procédure de présentation de communications, a été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 19 décembre 2011 et est entré en vigueur le 14 avril 2014. La motion Amherd (12.3623) déposée au Conseil national le 15 juin 2012 charge le Conseil fédéral de ratifier le Protocole. Elle a été adoptée le 19 septembre 2013 par le Conseil national et le 17 mars 2014 par le Conseil des Etats. Le Protocole est de nature purement procédurale et ne contient aucune disposition matérielle. Il vise à mettre en place les éléments de contrôle suivants: une procédure de présentation de communications individuelles, une procédure de présentation de communications interétatiques et une procédure d’enquête. Tout particulier ou groupe de particuliers qui affirme être victime d’une violation de l’un des droits énoncés dans la Convention ou dans l’un de ses protocoles facultatifs peut, après avoir épuisé les voies de recours internes, présenter une communication écrite au Comité des droits de l’enfant des Nations Unies. A condition que la procédure de présentation de communications interétatiques ait été reconnue par les parties en jeu, un Etat peut signaler au Comité qu’un autre Etat ne s’acquitte pas de ses obligations au titre de la Convention ou de ses protocoles facultatifs. Le Comité peut quant à lui mener une procédure d’enquête s’il reçoit des renseignements crédibles indiquant qu’un Etat partie enfreint gravement ou systématiquement la Convention ou ses protocoles facultatifs. Les constatations et les recommandations du Comité ne sont pas juridiquement contraignantes pour le gouvernement de l’Etat partie visé. Aperçu du contenu du Protocole Le Protocole propose trois mécanismes de contrôle en complément de la procédure de rapport prévue dans la Convention: une procédure de présentation de communications individuelles, une procédure de présentation de communications interétatiques et une procédure d’enquête. Le texte étant de nature purement procédurale, il ne contient pas de règles matérielles. Les nouveaux mécanismes s’inspirent d’autres conventions et protocoles onusiens relatifs aux droits de l’homme. L’objectif principal du Protocole est d’autoriser le Comité institué par l’art. 43 de la Convention à examiner les communications de particuliers ou de groupes de particuliers qui affirment être victimes d’une violation de l’un quelconque des droits énoncés dans la Convention ou dans ses deux premiers protocoles facultatifs (art. 5ss du Protocole). Une condition pour cet examen est l’épuisement des voies de droits internes. La procédure est gratuite. Les procédures de présentation de communications onusiennes sont, autant dans leur conception que dans leur mise en œuvre, un mélange de protection juridique par voie quasijudiciaire et de procédure d’intervention diplomatique. Il ne s’agit pas de voies de droit à proprement parler, car les personnes concernées ne déposent pas de plaintes ou de recours, mais soumettent des communications aux organes de contrôle. Néanmoins, comme dans une procédure juridique habituelle, les comités vérifient la recevabilité et le bienfondé des communications à l’aune des conventions et des protocoles concernés. La procédure n’aboutit pas à un jugement, mais à des constatations non contraignantes qui peuvent être accompagnées de recommandations. Le deuxième mécanisme de contrôle permet à un Etat partie de signaler au Comité qu’un autre Etat ne s’acquitte pas de ses obligations au titre de la Convention ou de ses protocoles facultatifs (art. 12 du Protocole). Cette procédure ne peut toutefois être engagée que si les deux Etats parties ont reconnu la compétence du Comité en la matière (art. 12, par. 1, du Protocole). Enfin, le Comité reçoit la compétence d’enquêter de sa propre initiative sur des violations graves ou systématiques de la Convention ou de ses deux premiers protocoles (art. 13 ss du Protocole). Les Etats parties peuvent déclarer qu’ils ne reconnaissent pas cette compétence au Comité (art. 13, par. 7, du Protocole). La Suisse et le Protocole La Suisse ne fait pas partie des premiers Etats à avoir signé le Protocole le 28 février 2012. En effet, selon une pratique constante, elle n’entreprend aucune démarche en vue de la signature d’une convention internationale tant qu’il n’est pas certain que celle-ci puisse être ratifiée par la suite. De plus, du fait que les effets de la mise en œuvre du Protocole sur le droit suisse étaient encore difficiles à évaluer à ce moment-là, la Suisse a estimé qu’il était nécessaire de procéder d’abord à une analyse plus complète du dossier. C’est ce qu’a indiqué le Conseil fédéral le 22 août 2012 en réponse à la motion 12.3623 Amherd, déposée le 15 juin 2012 au Conseil national, par laquelle il a été chargé de ratifier le Protocole. Toujours en réponse à cette motion, le Conseil fédéral a, toutefois, souligné que la signature et la ratification du Protocole étaient souhaitables pour des raisons de politique extérieure et enverraient un signal politique important. Il proposait toutefois de rejeter la motion le temps d’évaluer la portée du Protocole et les conséquences de sa mise en œuvre sur le droit suisse. A cet effet, le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a chargé le Centre suisse de compétence pour les droits humains d’organiser une journée d’experts visant à analyser les effets d’une ratification du Protocole pour la Confédération, les cantons et les communes. La journée, qui a eu lieu le 10 octobre 2013, a réuni des représentants de l’Assemblée fédérale, du Tribunal fédéral, de tribunaux cantonaux, des universités, de l’administration fédérale, des administrations cantonales, de la Commission fédérale pour l’enfance et la jeunesse, des commissions cantonales pour l’enfance et la jeunesse et d’organisations non gouvernementales. La majorité des experts se sont prononcés en faveur de la ratification du Protocole. La motion Amherd a été adoptée le 19 septembre 2013 par le Conseil national et le 17 mars 2014 par le Conseil des Etats. L’adhésion au Protocole ne nécessite pas de dispositions de mise en œuvre dans le droit national. Les enfants n’étant régulièrement pas en mesure de faire valoir leurs droits par eux-mêmes, la question de la représentation devant le Comité revêt une importance particulière. Le statut juridique de l’enfant est réglé aux art. 304 ss du code civil (CC). La représentation de l’enfant revient en premier lieu aux parents (art.304 CC). Si ceux-ci ne peuvent pas l’exercer ou si leurs intérêts entrent en conflit avec ceux de l’enfant, l’autorité de protection de l’enfant nomme un curateur (art. 306, al. 2, CC). Cette réglementation est applicable à toutes les procédures pour lesquelles il n’existe pas de disposition spéciale. La représentation devant le Comité peut ainsi être ordonnée sur la base de cette norme. L’application de règles uniformes se justifie d’autant plus que les voies de droit internes doivent être épuisées avant qu’une communication individuelle puisse être adressée au Comité.