La Suisse et le travail des enfants

[ Bulletin DEI, septembre 1998 Vol 4 No 3 p. 1, 2, 3 ]

Par Gaëlle Sarret

LES EFFORTS DE POLITIQUE ETRANGERE ET DE COOPERATION

Ces dernières années, la Suisse s'est beaucoup investie dans les diverses réunions internationales qui ont traité de la problématique de l'enfance exploitée. Elle a activement participé au Congrès de Stockholm contre l'exploitation sexuelle des enfants à des fins commerciales (1996), ainsi qu'aux Conférences d'Amsterdam et d'Oslo sur le travail des enfants (1997).

Ces rassemblements se sont conclus, d'une part, par la création d'une cellule de lutte composée d'acteurs publics et privés afin d'éliminer le tourisme sexuel et la prostitution enfantine et, d'autre part, par l'adoption d'un plan d'action ciblé sur la formation et l'amélioration des conditions de vie pour les plus pauvres. Lors de la Conférence internationale du Travail qui s'est déroulée cette année, les représentants helvétiques ont pleinement soutenu l'adoption d'une Déclaration sur le respect des droits sociaux fondamentaux et approuvé l'élaboration d'une nouvelle convention destinée à interdire les formes les plus extrêmes du travail des enfants. Ils se sont également engagés à ratifier prochainement la Convention 138 sur l'âge minimum d'accès à l'emploi (voir ci-dessous).

Pour concrétiser ses interventions sur le terrain, la Suisse dispose de deux moyens. Elle peut soit agir individuellement, en réalisant ses propres projets, soit apporter son soutien financier à des programmes internationaux élaborés par des organisations internationales spécialisées en la matière. Les choix sont opérés par la Direction fédérale du Développement et de la Coopération qui gère l'ensemble du budget alloué à l'aide au développement.

A propos du phénomène particulier du travail des enfants, l’Organisation internationale du Travail (OIT) a mis en place un programme spécifique ayant comme objectif l’abolition progressive du travail des enfants. L'IPEC (International Program on the Elimination of Child Labour) est déjà opérationnel dans plus de 25 pays et bénéficie du soutien de nombreux Etats occidentaux. Il fournit un appui logistique, technique et humain à des gouvernements qui ne disposent pas des moyens nécessaires pour combattre ce phénomène, mais qui sont néanmoins désireux de le faire. Ils peuvent ainsi en évaluer la nature et l'étendue sur leur territoire, puis formuler les réponses adéquates. L'IPEC tient à ce que soient également associés à ce processus de réflexion et d'action les organisations patronales et d'employés ainsi que les ONG, les médias et les universités.

La DDC a récemment décidé de lui offrir sa collaboration et, au mois d'avril 1998, elle s'est engagée à parrainer deux projets au Pakistan, pour un montant global d'environ un million de francs suisses (CHF 1'080'000). Le premier projet a pour objectif de combattre l'exploitation dangereuse et abusive des enfants en leur donnant une chance de se réhabiliter grâce à une nouvelle formation professionnelle. L'effort est ciblé sur des filles et des garçons âgés de douze à quatorze ans vivant dans la région de Peshawar. Ainsi, ce sont au total six centres d'apprentissage qui devraient être construits, deux au cours des six premiers mois, puis quatre nouveaux si tout se déroule correctement, afin d'y accueillir sept cent vingt préadolescents. Un soutien matériel sera par ailleurs proposé à leurs familles afin que ces dernières ne pâtissent pas d’une perte de revenu.

Le deuxième projet va, pour sa part, orienter son action sur le corps enseignant afin de le mobiliser contre le travail des enfants en lui faisant prendre conscience de la nécessité de les garder à l'école. Seuls des enfants instruits seront à même d'améliorer la société dans laquelle ils vivent. Des conseillers formés par l'IPEC auront donc pour tâche d'analyser la situation présente de l'éducation dans la province du nord-ouest du pays (North-West Frontier Province); ils travailleront ensuite à former mille cinq cents enseignants du primaire, en provenance tant du secteur public que du secteur privé, pour leur permettre de mieux répondre aux besoins auxquels ils sont confrontés. Ces deux programmes sont financés pour une période de deux ans qui sera renouvelable en fonction des résultats obtenus.

Les programmes propres à la DDC, bien que moins centrés sur la problématique du travail des enfants, contribuent néanmoins à lutter contre ce fléau. Ainsi, depuis 1980 et de concert avec la Norvège et le Royaume-Uni, la Suisse a mis en place au Bangladesh un programme pour les enfants travailleurs âgés de 6 à 18 ans. Le but en est de leur permettre de partager équitablement leur temps entre leur activité économique et leur éducation, voire leur formation. La Suisse met à disposition un montant d'environ huit cent mille francs par année, soit deux millions cinq cent mille francs pour la période 1997-2000. L'action sur le terrain est assurée par une organisation non gouvernementale locale qui présente aux trois pays donateurs des propositions de crédits selon son évaluation des besoins. Les donateurs les acceptent ou les refusent suite à leur propre analyse, souvent étayée par des visites sur place. A ce jour, plusieurs milliers d'enfants de diverses localités ont ainsi pu bénéficier de ce programme qui, à terme, devrait être autofinancé par le Bangladesh.

LA RATIFICATION DE LA CONVENTION 138 DE L’OIT

Malgré son important investissement en faveur de la lutte contre le travail des enfants sur la scène internationale, la Suisse tarde à concrétiser ses engagements en adhérant à des accords internationaux contraignants. Elle s'apprête maintenant seulement à ratifier la Convention 138 de l'Organisation internationale du Travail sur l’âge minimum d'accès à l'emploi, convention qui date pourtant de 1973. Cette dernière constitue actuellement encore l'instrument juridique le plus élaboré pour atteindre l'abolition totale de cet inacceptable phénomène de la société et de l’économie contemporaines. Elle s'applique uniformément à tout emploi, quel que soit le secteur d’activité concerné, synthétise les nombreux principes énoncés précédemment et permet l'élaboration d'une stratégie de lutte cohérente, au niveau tant national qu'international. Pour l’essentiel, sa substance consiste à prohiber tout travail des enfants en dessous de quinze ans (art. 2.3) et l’emploi des moins de dix-huit ans à des occupations susceptibles de «compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents» (art. 3.1). Elle permet une application progressive de ses normes dans les pays dont l’économie et les institutions scolaires ne sont pas suffisamment développées; à ce moment-là, les limites sont abaissées à 14 et 16 ans respectivement (art. 2.4 et 3.3). L'emploi à des travaux légers est toutefois permis dès 13 ans, ou même 12 ans dans les pays en développement (art. 7). A ce jour, seuls soixante-trois pays ont ratifié la Convention 138, et vingt-quatre autres ont entamé la procédure d’adhésion ou de ratification. Il faut dire que le Comité des droits de l’enfant encourage fortement les Etats non parties à accomplir cette démarche au plus vite.

La Convention 138 devrait devenir un élément du droit suisse d'ici peu. Les autorités fédérales ont pris conscience qu'elles ne pouvaient rester plus longtemps en marge de «l'élan de solidarité» que représente une telle ratification, selon les termes de l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi (OFDE, ancien OFIAMT). De même, par souci de crédibilité lors de grandes manifestations mondiales, elles se doivent d’harmoniser leurs prises de position sur les plans interne et externe. Les obstacles mis en avant par le passé, à savoir une incompatibilité normative de la législation nationale avec les dispositions internationales, seraient aplanis par une modification de la Loi sur le travail (LT) que devra entériner le Parlement fédéral.

En l'état actuel des choses, le champ d'application de la LT, qui fixe les âges limites d’accès à l’emploi, ne répond pas au critère d'universalité requis par la Convention 138; en effet, les secteurs de l'agriculture, de l’horticulture, de la pêche et les ménages privés n'y sont pas soumis. De même, l’absence d'un organe de surveillance, qui soit apte à les sanctionner suite à toute infraction qu'ils auraient commises, doit être comblée.

Par conséquent, les autorités législatives devront ajouter un nouvel alinéa 4 à l’article 2 de la LT afin d'en étendre la couverture juridique à ces activités; et les autorités exécutives devront donner au Service de prévention des accidents dans l'agriculture le mandat de veiller au respect de ces nouvelles dispositions. S'agissant des ménages privés, le Code civil et en particulier le titre du Code des obligations consacré au contrat de travail resteront le principal instrument de sanction, puisque toute autre intervention risquerait de constituer une violation de la sphère privée des individus.

Ainsi, ces quelques modifications législatives devraient permettre à la Suisse de remplir les conditions requises pour la ratification de la Convention 138. Ce projet d'amendement élaboré par l'OFDE a d'ores et déjà été soumis à consultation auprès des cantons, des partis politiques et des milieux économiques entre les mois de mai et juillet 1998. L'ensemble de ces acteurs y a répondu favorablement; il ne reste maintenant plus qu'au Conseil fédéral à émettre son avis, qui sera plus que certainement favorable. Il faudra ensuite suivre le cheminement habituel à la Suisse, que constituent l’élaboration d’un Message idoine du gouvernement, le débat et l’approbation des Chambres fédérales et enfin l’acte même de ratification.


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Ces rassemblements se sont conclus, d'une part, par la création d'une cellule de lutte composée d'acteurs publics et privés afin d'éliminer le tourisme sexuel et la prostitution enfantine et, d'autre part, par l'adoption d'un plan d'action ciblé sur la formation et l'amélioration des conditions de vie pour les plus pauvres. Lors de la Conférence internationale du Travail qui s'est déroulée cette année, les représentants helvétiques ont pleinement soutenu l'adoption d'une Déclaration sur le respect des droits sociaux fondamentaux et approuvé l'élaboration d'une nouvelle convention destinée à interdire les formes les plus extrêmes du travail des enfants. Ils se sont également engagés à ratifier prochainement la Convention 138 sur l'âge minimum d'accès à l'emploi (voir ci-dessous). Pour concrétiser ses interventions sur le terrain, la Suisse dispose de deux moyens. Elle peut soit agir individuellement, en réalisant ses propres projets, soit apporter son soutien financier à des programmes internationaux élaborés par des organisations internationales spécialisées en la matière. Les choix sont opérés par la Direction fédérale du Développement et de la Coopération qui gère l'ensemble du budget alloué à l'aide au développement. A propos du phénomène particulier du travail des enfants, l’Organisation internationale du Travail (OIT) a mis en place un programme spécifique ayant comme objectif l’abolition progressive du travail des enfants. L'IPEC (International Program on the Elimination of Child Labour) est déjà opérationnel dans plus de 25 pays et bénéficie du soutien de nombreux Etats occidentaux. Il fournit un appui logistique, technique et humain à des gouvernements qui ne disposent pas des moyens nécessaires pour combattre ce phénomène, mais qui sont néanmoins désireux de le faire. Ils peuvent ainsi en évaluer la nature et l'étendue sur leur territoire, puis formuler les réponses adéquates. L'IPEC tient à ce que soient également associés à ce processus de réflexion et d'action les organisations patronales et d'employés ainsi que les ONG, les médias et les universités. La DDC a récemment décidé de lui offrir sa collaboration et, au mois d'avril 1998, elle s'est engagée à parrainer deux projets au Pakistan, pour un montant global d'environ un million de francs suisses (CHF 1'080'000). Le premier projet a pour objectif de combattre l'exploitation dangereuse et abusive des enfants en leur donnant une chance de se réhabiliter grâce à une nouvelle formation professionnelle. L'effort est ciblé sur des filles et des garçons âgés de douze à quatorze ans vivant dans la région de Peshawar. Ainsi, ce sont au total six centres d'apprentissage qui devraient être construits, deux au cours des six premiers mois, puis quatre nouveaux si tout se déroule correctement, afin d'y accueillir sept cent vingt préadolescents. Un soutien matériel sera par ailleurs proposé à leurs familles afin que ces dernières ne pâtissent pas d’une perte de revenu. Le deuxième projet va, pour sa part, orienter son action sur le corps enseignant afin de le mobiliser contre le travail des enfants en lui faisant prendre conscience de la nécessité de les garder à l'école. Seuls des enfants instruits seront à même d'améliorer la société dans laquelle ils vivent. Des conseillers formés par l'IPEC auront donc pour tâche d'analyser la situation présente de l'éducation dans la province du nord-ouest du pays (North-West Frontier Province); ils travailleront ensuite à former mille cinq cents enseignants du primaire, en provenance tant du secteur public que du secteur privé, pour leur permettre de mieux répondre aux besoins auxquels ils sont confrontés. Ces deux programmes sont financés pour une période de deux ans qui sera renouvelable en fonction des résultats obtenus. Les programmes propres à la DDC, bien que moins centrés sur la problématique du travail des enfants, contribuent néanmoins à lutter contre ce fléau. Ainsi, depuis 1980 et de concert avec la Norvège et le Royaume-Uni, la Suisse a mis en place au Bangladesh un programme pour les enfants travailleurs âgés de 6 à 18 ans. Le but en est de leur permettre de partager équitablement leur temps entre leur activité économique et leur éducation, voire leur formation. La Suisse met à disposition un montant d'environ huit cent mille francs par année, soit deux millions cinq cent mille francs pour la période 1997-2000. L'action sur le terrain est assurée par une organisation non gouvernementale locale qui présente aux trois pays donateurs des propositions de crédits selon son évaluation des besoins. Les donateurs les acceptent ou les refusent suite à leur propre analyse, souvent étayée par des visites sur place. A ce jour, plusieurs milliers d'enfants de diverses localités ont ainsi pu bénéficier de ce programme qui, à terme, devrait être autofinancé par le Bangladesh. LA RATIFICATION DE LA CONVENTION 138 DE L’OIT Malgré son important investissement en faveur de la lutte contre le travail des enfants sur la scène internationale, la Suisse tarde à concrétiser ses engagements en adhérant à des accords internationaux contraignants. Elle s'apprête maintenant seulement à ratifier la Convention 138 de l'Organisation internationale du Travail sur l’âge minimum d'accès à l'emploi, convention qui date pourtant de 1973. Cette dernière constitue actuellement encore l'instrument juridique le plus élaboré pour atteindre l'abolition totale de cet inacceptable phénomène de la société et de l’économie contemporaines. Elle s'applique uniformément à tout emploi, quel que soit le secteur d’activité concerné, synthétise les nombreux principes énoncés précédemment et permet l'élaboration d'une stratégie de lutte cohérente, au niveau tant national qu'international. Pour l’essentiel, sa substance consiste à prohiber tout travail des enfants en dessous de quinze ans (art. 2.3) et l’emploi des moins de dix-huit ans à des occupations susceptibles de «compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents» (art. 3.1). Elle permet une application progressive de ses normes dans les pays dont l’économie et les institutions scolaires ne sont pas suffisamment développées; à ce moment-là, les limites sont abaissées à 14 et 16 ans respectivement (art. 2.4 et 3.3). L'emploi à des travaux légers est toutefois permis dès 13 ans, ou même 12 ans dans les pays en développement (art. 7). A ce jour, seuls soixante-trois pays ont ratifié la Convention 138, et vingt-quatre autres ont entamé la procédure d’adhésion ou de ratification. Il faut dire que le Comité des droits de l’enfant encourage fortement les Etats non parties à accomplir cette démarche au plus vite. La Convention 138 devrait devenir un élément du droit suisse d'ici peu. Les autorités fédérales ont pris conscience qu'elles ne pouvaient rester plus longtemps en marge de «l'élan de solidarité» que représente une telle ratification, selon les termes de l’Office fédéral du développement économique et de l’emploi (OFDE, ancien OFIAMT). De même, par souci de crédibilité lors de grandes manifestations mondiales, elles se doivent d’harmoniser leurs prises de position sur les plans interne et externe. Les obstacles mis en avant par le passé, à savoir une incompatibilité normative de la législation nationale avec les dispositions internationales, seraient aplanis par une modification de la Loi sur le travail (LT) que devra entériner le Parlement fédéral. En l'état actuel des choses, le champ d'application de la LT, qui fixe les âges limites d’accès à l’emploi, ne répond pas au critère d'universalité requis par la Convention 138; en effet, les secteurs de l'agriculture, de l’horticulture, de la pêche et les ménages privés n'y sont pas soumis. De même, l’absence d'un organe de surveillance, qui soit apte à les sanctionner suite à toute infraction qu'ils auraient commises, doit être comblée. Par conséquent, les autorités législatives devront ajouter un nouvel alinéa 4 à l’article 2 de la LT afin d'en étendre la couverture juridique à ces activités; et les autorités exécutives devront donner au Service de prévention des accidents dans l'agriculture le mandat de veiller au respect de ces nouvelles dispositions. S'agissant des ménages privés, le Code civil et en particulier le titre du Code des obligations consacré au contrat de travail resteront le principal instrument de sanction, puisque toute autre intervention risquerait de constituer une violation de la sphère privée des individus. Ainsi, ces quelques modifications législatives devraient permettre à la Suisse de remplir les conditions requises pour la ratification de la Convention 138. Ce projet d'amendement élaboré par l'OFDE a d'ores et déjà été soumis à consultation auprès des cantons, des partis politiques et des milieux économiques entre les mois de mai et juillet 1998. L'ensemble de ces acteurs y a répondu favorablement; il ne reste maintenant plus qu'au Conseil fédéral à émettre son avis, qui sera plus que certainement favorable. Il faudra ensuite suivre le cheminement habituel à la Suisse, que constituent l’élaboration d’un Message idoine du gouvernement, le débat et l’approbation des Chambres fédérales et enfin l’acte même de ratification.