Par Marie-Françoise Lücker-Babel

L’article 27 de la Convention relative aux droits de l’enfant (ci-dessous la Convention –CDE) reprend partiellement les termes de l’article 11.1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels (1966), que la Suisse a ratifié en 1992 2. Il ne constitue donc pas une entière nouveauté. Du fait cependant qu’il part de la personne de l’enfant, ce droit mérite un nouvel examen. Comme on le verra, il ne peut être bien compris que si on le lit et l’interprète conjointement avec d’autres droits de l’enfant

L’article 27 de la Convention se décompose en quatre éléments:

• le niveau de vie suffisant, qui est l’appellation de ce droit; l’objectif, qui est de permettre le «développement physique, mental, spirituel, moral et social» de l’enfant (par. 1). Cette notion est indéfinie; on la retrouve exprimée en relation avec l’accès à une information de qualité (art. 17), l’éducation scolaire (art. 29.1.a), la protection contre l’exploitation au travail (art. 32). On peut néanmoins la cerner quelque peu en affirmant qu’il s’agit d’une part du développement optimal de l’enfant, et d’autre part d’un développement envisagé de manière globale;

• les responsables de la mise en oeuvre du droit, qui sont les parents et subsidiairement l’Etat (par. 2 et 3);

• un aspect particulier, le recouvrement de pensions alimentaires au plan interne et international (par. 4).

La nécessité d’assurer le développement optimal de l’enfant dans ses diverses composantes renvoie à l’ensemble des droits de l’enfant, car un niveau de vie suffisant n’est pas le seul élément qui permet d’atteindre ce but: l’enfant a encore besoin de soins de santé, d’éducation, d’intégration dans la vie familiale, sociale et civile, etc. Cette remarque confirme que nous sommes en présence d’un système qui est celui des droits de l’enfant. La notion de système est importante puisqu’elle oblige à envisager la situation d’un enfant, et donc aussi le respect et la promotion de ses droits, de manière cohérente, ou holistique pour reprendre l’un des termes favoris du Comité des droits de l’enfant. Une telle approche nous permet de mieux comprendre la portée du droit à un niveau de vie suffisant:

• C’est un droit qui, comme tous les autres, a pour objectif ultime (l’objectif immédiat étant le niveau de vie) de garantir la dignité de l’enfant en tant que personne humaine (cf. Préambule CDE, par. 2).

• C’est un droit qui doit être interprété et mis en oeuvre dans le cadre des principes fondamentaux de la Convention: non-discrimination (art. 2 CDE); intérêt supérieur de l’enfant (art. 3); primauté des relations familiales (art. 5 entre autres); droit de l’enfant d’exprimer son opinion (art. 12).

• C’est un droit qui est étroitement relié aux autres garanties offertes par la Convention. En effet, un niveau de vie insuffisant entraîne inévitablement la mise en danger d’autres droits et fait courir à l’enfant des risques plus ou moins grands dans des domaines variés. La protection de sa vie, de sa survie et certainement aussi de son développement devient aléatoire (art. 6 CDE); des ressources familiales très réduites peuvent entraîner un placement hors de la famille et une limitation de l’exercice des droits familiaux; la santé sera insuffisamment protégée (art. 24); l’accès à la culture sera limité ou inexistant (droit à l’information - art 17; droit aux loisirs et activités récréatives - art. 31; droit d’accéder à l’enseignement supérieur — art. 28.1.b et c). L’enfant est aussi menacé quant à sa personne: risque d’exploitation par le travail (art. 32), d’exploitation dans le trafic de drogues (art. 33), d’exploitation sexuelle (art. 34), de trafic et de vente d’enfants (art. 35 et 36), de participation à des conflits armés (ce sont les enfants les plus pauvres qui sont recrutés en premier — art. 38), etc. Inversement, un enfant dont le niveau de vie est assuré est très probablement un enfant dont le droit à la sécurité sociale est satisfait, qui bénéficie d’une prise en charge adéquate, si ses deux parents travaillent par exemple, et d’une attention particulière s’il fait partie d’une minorité ethnique, s’il est handicapé ou réfugié.

Pareille attente suppose que les personnes et instances appelées à assurer l’obligation liée au niveau de vie assument correctement leurs responsabilités. Qui sont-elles?

Les premiers responsables du niveau de vie de l’enfant sont ses parents ou les «personnes ayant la charge de l’enfant» (art. 27.2 CDE). Cette vision est logique en raison de l’importance de la famille en droit international des droits de l’homme; elle y est décrite comme «l’élément naturel et fondamental de la société» (art. 23.1 Pacte international relatif aux droits civils et politiques). La Convention relative aux droits de l’enfant renforce la responsabilité primaire des parents en plusieurs endroits et sous divers angles: droit d’être élevé par ses parents (art. 7.1 CDE), de ne pas en être séparé arbitrairement (art. 9.1), respect de la vie privée et familiale (art. 16), etc. Elle reconnaît des droits et impose des devoirs aux parents (art. 5): droit d’éduquer leur enfant selon leurs possibilités, selon leurs choix et leurs convictions (art. 5, 14, 18); devoir d’élever leur enfant exclusivement en fonction de son intérêt supérieur (art. 18.1) et de subvenir à ses besoins (art. 27.2 et 27.4).

L’Etat intervient à titre subsidiaire, c’est-à-dire lorsque les parents n’assument pas leur responsabilité (en cas de mauvais traitements par exemple), lorsque leur apport doit être redéfini (pour des raisons de séparation ou de divorce) ou lorsqu’il est insuffisant (en cas d’incapacité financière ou de capacité sociale ou éducative limitée par exemple). En relation avec la garantie du niveau de vie, l’Etat a un double mandat:

• Il lui appartient de vérifier que les parents respectent leur obligation et de prendre les mesures nécessaires pour les y contraindre.

• Il doit compléter l’oeuvre des parents et suppléer le manque de ressources. La Convention stipule que l’Etat doit offrir «au besoin une assistance matérielle et des programmes d’appui, notamment en ce qui concerne l’alimentation, le vêtement et le logement» (art. 27.3). A cet égard, on peut aussi mentionner l’art. 18.3 CDE qui oblige l’Etat à apporter une «aide appropriée aux parents» et à assurer «la mise en place d’institutions, d’établissements et de services chargés de veiller au bien-être des enfants».

L’Etat a le devoir de mettre en oeuvre les droits sociaux et économiques «dans toutes les limites des ressources dont il dispose» (art. 4 CDE). Cette exigence est in-terprétée par le Comité des droits de l’enfant comme obligeant l’Etat à dégager des ressources plus que proportionnelles en faveur de l’enfance et de ses droits 3.

Le droit à un niveau de vie suffisant est un droit complexe, ceci pour deux raisons au moins:

• Il fait intervenir trois acteurs : l’enfant, les parents et l’Etat (voir ci-dessous).

• Il est de nature programmatoire, c.à.d. qu’il ne définit pas les moyens de parvenir à sa réalisation; l’Etat a pour tâche de le promouvoir, mais il a le choix de sa politique en la matière. On verra que cette liberté n’est pas absolue.

Dans son premier rapport au Comité des Nations Unies sur les droits économiques, sociaux et culturels, remis en 1996, la Suisse a établi un lien entre le niveau de vie et la pauvreté et considéré, sur ce dernier point, que «le principal moyen de lutte contre la pauvreté est, à côté du système d’assurance sociale, l’aide sociale ou l’assistance publique» (Rapport, pp. 121-122) 4.

Trois jalons très importants sont posés par le gouvernement, qui permettent de voir dans quelle direction il entend travailler pour réaliser le droit à un niveau de vie suffisant. Ce sont :

• le risque de pauvreté;

• le rôle des assurances sociales, y compris les allocations familiales, et les allégements fiscaux (Rapport, pp. 100-103, 108-109). Rappelons ici que la Convention relative aux droits de l’enfant définit également un «droit de bénéficier de la sécurité sociale, y compris les assurances sociales» (art. 26.1);

• le rôle de l’aide sociale et de l’assistance publique.

Cette présentation du système social suisse, de même que celle que l’on trouve dans le Message sur l’adhésion de la Suisse à la Convention (pp. 55-57) est extrêmement classique et part exclusivement des ressources que l’Etat met à disposition, ressources qui n’ont d’ailleurs pas éliminé, et de loin, la paupérisation ou le risque de paupérisation d’une partie de la population. Aussi la reconnaissance d’un droit de l’enfant à un niveau de vie satisfaisant devrait-elle inciter à étudier plutôt les effets des mesures sur le niveau de vie des enfants et des familles; partant des effets existants ou souhaités, on dessinerait les approches appropriées. Les termes de référence de l’article 27 de la Convention, de même que l’exigence de non-discrimination vont servir de guide à l’exercice.

Puisque nous sommes dans le cadre d’un droit programmatoire, il est loisible à la Suisse et à ses autorités d’en assurer la réalisation en fonction de leurs choix politiques et institutionnels. Elles ne peuvent pas le faire en toute liberté, car les paramètres suivants s’imposent à elles:

• Le droit à un niveau de vie suffisant est aussi un droit de l’enfant, c’est-à-dire qu’il doit être respecté en mettant également l’enfant au centre de sa réalisation.

• Le système mis en place doit respecter le rôle primordial des parents dans l’éducation et le développement de l’enfant; les parents ont un rôle essentiel, mais ils sont un vecteur. Il faut renforcer leur responsabilité commune d’éduquer l’enfant (art. 18.1 CDE). Il y a là un réel travail éducatif à accomplir. Cette responsabilité parentale dure au-delà de la séparation qui pourrait survenir (art. 9.3 et 27.4). Deux conséquences en résultent: les parents ne doivent pas être supplantés par l’éventuel système d’aide qui est mis en place; ce risque existe lorsque les ressources déficientes des parents sont invoquées pour les séparer de leur enfant (cet argument a été et est encore utilisé en de nombreux endroits, notamment contre les familles du quart monde ou de minorités ethniques telles que les populations roms ou tsiganes). L’essentiel de l’effort étatique va donc consister en une aide socio-matérielle qui soutienne les parents dans leur mission.

• Toute mesure ou décision prise quant à la réalisation du droit de l’enfant à un niveau de vie suffisant doit prendre en considération, de manière principale, l’intérêt supérieur de cet enfant (art. 3 CDE) 5, la nécessité de promouvoir tous les aspects de son développement et de ses droits (approche globale) et l’exigence de non discrimination. C’est dans cette dernière

notion que réside — à notre avis — le fer de lance d’une analyse critique du système d’aide sociale.

La Convention relative aux droits de l’enfant institue l’exigence de non discrimination à deux niveaux: celui des particularités propres de l’enfant (sexe, âge, naissance, etc. — art. 2.1 CDE) et celui de la situation juridique des parents (art. 2.2).

Le principe de non-discrimination comporte des obligations négatives et positives (obligations de ne pas faire et obligations de faire). L’Etat doit s’abstenir de pratiquer des distinctions injustifiées entre enfants qui relèvent du même groupe ou de groupes identiques; par exemple distinguer entre les enfants nés dans le mariage ou hors mariage, entre ceux dont les parents sont mariés ou divorcés, entre ceux dont le père est décédé ou durablement absent. L’Etat a en outre l’obligation d’intervenir pour éliminer les distinctions qui s’avèrent injustifiées; pour connaître ces distinctions, il se doit d’être attentif à d’éventuelles discriminations déjà existantes et à celles qui pourraient être introduites par le biais de modifications législatives par exemple. 6

Dans le cadre ainsi décrit, la liberté de réalisation de l’Etat face au droit à un niveau de vie suffisant paraît grande. Il est possible de compléter les systèmes existants de rentes (rentes d’orphelins par exemple), d’allocations familiales (mais aussi d’études) et d’assistance sociale publique et privée, d’aménager le régime fiscal voire d’instituer un système complètement nouveau. L’orientation des mesures à prendre tiendra compte de la nécessité d’assurer des ressources suffisantes et de permettre un développement optimal de l’enfant et de sa dignité tout en respectant le rôle des parents.

Un aspect important est de plus en plus souvent souligné: c’est celui de la comparaison entre les enfants. Il est possible d’affirmer que, sur le plan juridique, aucune différence n’est faite entre l’enfant vivant avec ses deux parents et l’enfant qui grandit avec un parent seulement. Si l’on compare cependant les ressources financières de ces deux groupes, il apparaît qu’elles divergent souvent pour des raisons difficilement justifiables si l’on évoque le droit de l’enfant à un niveau de vie suffisant: la précarité financière des enfants de familles monoparentales revient comme un leitmotiv, sans parler de la qualité souvent inférieure de leur vie familiale du fait de l’activité professionnelle du parent gardien. Par ailleurs, un enfant orphelin de père ou de mère bénéficie le plus souvent et automatiquement d’une rente, alors que l’enfant de parents divorcés ou non mariés ne jouit, sur demande, que d’un soutien très limité dans l’avance et le recouvrement de la pension alimentaire.

On le voit, les conséquences financières du statut familial et social sur le niveau de vie du mineur divergent de telle manière qu’elles induisent des distinctions que l’on peut parfois considérer comme injustifiables du point de vue de l’enfant, de ses droits et de son intérêt supérieur. Pourquoi n’y a-t-il point d’analogie entre l’enfant dont le père ou la mère est décédé et celui dont le père ou la mère débiteur de pensions alimentaires a durablement disparu physiquement ou psychologiquement?

La question fondamentale désigne dès lors l’objectif à atteindre: que faire pour assurer à tout enfant un niveau de vie suffisant et l’égalité de traitement, c’est-à-dire l’égalité d’accès et de jouissance de ce droit pour les enfants relevant de catégories identiques ou analogues?

1 Voir l’article Die Idee der Kinderrente dans ce Bulletin.