Am 7. November 2002 publizierte das Bundesgericht zwei Entscheide, in denen es zum ersten Mal die Frage des Schulausschlusses im Lichte der Grundrechte eingehend erörterte. Darin wurden die Kinderrechte sowohl inhaltlich wie auch in bezug auf die Aufgaben und Befugnisse anderer Personen (d. h. der Eltern) bzw. Institutionen (hier der Schule und Vormundschaftsbehörde) diskutiert 1. Nachfolgend werden die aussagekräftigsten Erwägungen des obersten Gerichtshofes nach Themen zusammengefasst.

Am 5. September 2001 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern eine Änderung des Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 (VSG/BE). Der z.T. revidierte Art. 28 lautete danach (Auszug):

«4. Die Schulkommission kann bei wiederholten oder schweren Verstössen der Schülerin oder dem Schüler einen schriftlichen Verweis erteilen oder einen Ausschluss gemäss Absatz 5 schriftlich androhen.

5. Schülerinnen und Schüler, welche durch ihr Verhalten den ordentlichen Schulbetrieb erheblich beeinträchtigen, können von der Schulkommission während höchstens zwölf Schulwochen pro Schuljahr teilweise oder vollständig vom Unterricht ausgeschlossen werden.

6. Bei einem Ausschluss sorgen die Eltern nötigenfalls unter Beizug von Fachstellen und mit Hilfe der Schulbehörde für eine angemessene Beschäftigung. Die Schule plant rechtzeitig die Wiedereingliederung.

7. Die betroffenen Schülerinnen und Schüler sowie ihre Eltern sind vor einer Verfügung gemäss den Absätzen 3 bis 5 anzuhören. Die Schulkommission kann allfälligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung entziehen.

8. Die Würde der Schülerinnen und Schüler und die Rechte der Eltern sind zu wahren »

Vorsorglich reichten einundzwanzig Eltern in ihrem eigenen Namen und als gesetzliche Vertreter ihrer Kinder staatsrechtliche Beschwerde gegen diese Gesetzesänderung ein. Sie rügten eine Verletzung des grundrechtlichen Anspruchs ihrer Kinder auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 der Bundesverfassung (BV) und Art. 29 Abs. 2 der Berner Kantonsverfassung (KV/BE) vor allem wegen der Höchstdauer des Schulausschlusses von 12 Wochen.

Der zweite Fall, mit dem sich das Bundesgericht befassen musste, betrifft einen 16jährigen Schüler im Kanton St. Gallen, der im April 2001 vom Schulunterricht auf unbestimmte Zeit ausgeschlossen worden war, weil er den Schulhauswart im Laufe einer Auseinandersetzung mit der Faust geschlagen hatte. Da der Rekurs der Mutter des Schülers und von X. auf kantonaler Ebene erfolglos geblieben war, erhoben sie staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht ebenfalls wegen Verletzung des Anspruchs auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Bei beiden Beschwerden wurde lediglich der Anspruch auf Grundschulunterricht, der in der Regel 9 Jahre beträgt, diskutiert und nicht der Besuch der Sekundarschule oder die Berufsbildung.

Zuerst prüften die Bundesrichter den Inhalt des «sozialen Grundrechts auf Grundschulunterricht», wie es im Art. 19 BV 2 verankert ist (BE/Erwägung 4.1). Diese Bestimmung «bezieht sich nur auf die (öffentliche) Grundschule […] während der obligatorischen Schulzeit. […] Nicht vom verfassungsrechtlichen Anspruch erfasst werden die an die obligatorische Schulzeit anschliessenden Bildungsstufen» (SG/Erw. 7.4). Ferner beinhaltet Art. 19 BV nicht nur einen Anspruch eines jeden Kindes auf bestimmte unentgeltliche Leistungen des Staates, sondern er dient auch höheren gesellschaftlichen Zwecken, wie der Chancengleichheit, der Fähigkeit zur Wahrnehmung aller anderen Grundrechte oder m.a.W. der Demokratie :

«Art. 19 BV gewährleistet im Kapitel Grundrechte einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Dieses soziale Grundrecht verleiht einen individuellen subjektiven Anspruch auf eine staatliche Leistung, nämlich auf eine grundlegende Ausbildung. Es dient insbesondere der Verwirklichung der Chancengleichheit, indem in der Schweiz alle Menschen ein Mindestmass an Bildung erhalten, das nicht nur für ihre Entfaltung, sondern auch für die Wahrnehmung der Grundrechte unabdingbar ist […]» (BE/Erw. 4.1; SG/Erw. 7.2; s. auch BE/Erw. 4.2 im nächsten Absatz).

In diesem Sinne unterscheidet sich dieses Grundrecht von den Sozialzielen (Art. 41 BV). Aus Art. 19 BV kann nämlich ein unmittelbarer Anspruch auf staatliche Leistungen abgeleitet werden; dieser Anspruch kann im Streitfall gerichtlich durchgesetzt werden (BE/Erw. 5.4).

Nach Art. 62 BV sorgen die Kantone für das Schulwesen und insbesondere für einen ausreichenden unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht (BE/Erw. 4.2; SG/Erw. 7.3). Sie verfügen in diesem Bereich über einen erheblichen Gestaltungsspielraum, müssen sich aber an folgenden Grundsätzen orientieren:

«Die Ausbildung muss aber auf jeden Fall für den Einzelnen angemessen und geeignet sein [Rechtsprechungshinweis] und genügen, um die Schüler auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten; dies bedingt auch eine Mindestdauer der Schulpflicht, wobei sich die Kantone auf eine Mindestschuldauer von neun Jahren geeinigt haben (Art. 2 lit. b des Konkordates über die Schulkoordination vom 29. Oktober 1970 […] [SR 411.9]). Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Behinderte Kinder haben ebenfalls Anspruch auf eine kostenlose, ihren Fähigkeiten angepasste Schulung [Literaturhinweis]. Damit ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf eine den Individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende unentgeltliche Grundschulausbildung [Rechtsprechungshinweis]. Der Anspruch wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn es Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten [Rechtsprechungshinweis]» (BE/Erw. 4.2; SG/Erw. 7.3).

Das kantonale Schulwesen ist verpflichtet, sowohl ein gutes, allgemeines Bildungsniveau zu garantieren wie auf die Individualität des Einzelnen Rücksicht nehmen. Das Ziel ist, jedem Kind nicht alle möglichen sondern adäquate Leistungen anzubieten: «Der […] Anspruch auf Grundschulunterricht umfasst somit nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden», ist im Entscheid des Bundesgerichts für die Beschwerde an den Kanton Bern zu lesen (BE/Erw. 6.4).

Ein längerer Schulausschluss «stellt einen schweren Eingriff» in den Anspruch auf Grundschulunterricht (SG/Erw. 8.2). Die Bundesrichter erörterten die Möglichkeit der Einschränkung der Sozialrechte eingehend und stellten diese den zivilen Grundrechten wie der Meinungsäusserungsfreiheit gegenüber. Sie nahmen zuerst Stellung zum Schulausschluss als disziplinarische Massnahme.

«[…] ein Ausschluss aus der Schule auf unbestimmte Dauer und ohne Anordnung von Ersatzmassnahmen während der Dauer der obligatorischen Grundschulpflicht [verletzt] nicht nur Art. 19 BV [Rechtsprechungs- und Literaturhinweise], sondern auch Art. 29 Abs. 2 KV/BE. Denn in diesem Fall wird der Bildungsanspruch grundsätzlich gefährdet, indem das Kind in seiner Ausbildung in einem Mass eingeschränkt wird, dass namentlich die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist (Rechtsprechungshinweis) » (BE/Erw.8.1).

Der Leistungsanspruch des einzelnen Schülers auf genügende Schulbildung darf nicht die Möglichkeit der anderen Schüler einschränken, ungestört am Unterricht teilnehmen zu können. In dieser Hinsicht besteht ein öffentliches Interesse an Ruhe in der Schule sowie an der Eingliederung aller Kinder; dies begründet die Existenz des Disziplinarrechts im Schulwesen.

«Zu beachten ist aber, dass auf Grund des Obligatoriums des Grundschulunterrichts ein gewichtiges öffentliches Interesse an einem geordneten Schulbetrieb und der regelmässigen Erfüllung der Schulpflicht besteht; dieses öffentliche Interesse überwiegt in aller Regel die privaten Interessen der einzelnen Schüler und rechtfertigt gewisse Einschränkungen, insbesondere ein schulisches Disziplinarrecht [Rechtsprechungs- und Literaturhinweis]. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass auch an der Wiedereingliederung schwieriger Schüler in den weiteren Bildungsgang ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Auf Grund des Sonderstatusverhältnisses sind deshalb nicht nur Disziplinarmassnahmen zulässig, die zum Ziel haben, einen geordneten Schulbetrieb unmittelbar sicherzustellen; Disziplinarmassnahmen können auch präventiv-erzieherische Zwecke verfolgen. Sie dürfen indessen nicht dazu dienen, schlechte Leistungen der Benutzer zu ahnden [Literaturhinweis]» (BE/Erw. 8.3; SG/Erw. 9.1).

«Die Schule erbringt ihre Leistungen nicht im eigenen Interesse, sondern im Interesse der Schüler. Die dabei verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Gesichtspunkte des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch auch gegen den Willen der Eltern durchgesetzt werden kann. […] Die Berücksichtigung von Interessen einzelner Schüler findet daher dort ihre Schranken, wo ein geordneter und effizienter Schulbetrieb nicht mehr aufrechterhalten werden kann und dadurch der Ausbildungsauftrag der Schule in Frage gestellt wird. Die Ausübung des Anspruches auf einen den individuellen Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht durch einen Schüler wird insoweit durch den entsprechenden

Anspruch der anderen Schüler begrenzt [Rechtsprechungshinweis]. Wird der geordnete Schulbetrieb durch einen Schüler derart gestört, dass dadurch der Bildungsauftrag der Schule gegenüber anderen Schülern der Klasse oder des betreffenden Schulhauses in Frage gestellt wird, liegt der vorübergehende Ausschluss des Störers vom Unterricht sowohl im öffentlichen Interesse als auch im (überwiegenden) privaten Interesse der übrigen Schüler an einer genügenden unentgeltlichen Schulbildung. […] Die Befugnis zur Anordnung von Disziplinarmassnahmen zur Aufrechterhaltung eines geordneten Schulbetriebes ergibt sich demnach nicht nur aus der grundsätzlichen Befugnis zum Erlass einer Anstaltsordnung [Rechtsprechungshinweis], sondern auch aus der grundrechtlichen Schutzpflicht vor Gefährdungen, die von Dritten ausgehen [Rechtsprechungshinweis] […]» (BE/ Erw. 8.4; SG/Erw. 9.1).

Das Bundesgericht hat die Verhältnismässigkeit eines längeren Schulausschlusses unter drei verschiedenen Gesichtspunkten besprochen: es sind dies der pädagogische Wert der Massnahme, die Wahl und der Umfang der Sanktion:

Die Richter geben zu, «dass der vorübergehende Schulausschluss als disziplinarische Massnahme aus pädagogischer und jugendpsychologischer Sicht in Fachkreisen umstritten ist [Literaturhinweis]. Auch wenn Fachleute aus dieser spezifischen Sicht Bedenken anmelden, kann davon ausgegangen werden, dass der vorübergehende Schulausschluss grundsätzlich zulässig und geeignet ist, um eine gestörte Schulordnung wiederherzustellen […].» (BE/Erw. 9.2).

«Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist nach Möglichkeit zunächst die jeweils weniger einschneidende Massnahme zu treffen [Rechtsprechungshinweis]. Der vorübergehende Ausschluss aus disziplinarischen Gründen ist daher erst zulässig, wenn weniger weit gehende Massnahmen, verbunden mit der Androhung des Ausschlusses, nicht den gewünschten Erfolg gezeigt haben, es sei denn, der Disziplinarverstoss sei so schwer, dass der fehlbare Schüler untragbar für die Schule geworden ist und diese, sofern der Schüler nicht entfernt wird, ihre Aufgabe nicht mehr richtig erfüllen kann [Rechtsprechungshinweis]. Der Ausschluss kommt somit nur als letzte und schärfste Massnahme (ultima ratio) in Frage. Auch seine Dauer muss der Situation angemessen sein» (BE/Erw. 9.4; SG/Erw. 10.2). Im Berner Entscheid erscheinen die Ausdrücke «mit sehr sorgfältiger Abwägung» und «entsprechend zurückhaltende Anwendung» vor (BE/Erw. 10.4).

Art. 28 VSG/BE sieht einen Schulausschluss vor, der bis zu 12 Wochen dauern kann. Für die Bundesrichter liegt diese Bestimmung am äussersten Rand des Annehmbaren. Dabei haben Aussagen wie «Gefahr eines grossen Ausbildungsrückstandes», «grosse Zurückhaltung» und Vorbeugung einer «unverhältnismässigen Ungleichbehandlung» eine wichtige Rolle gespielt.

«Es ist einzuräumen, dass die vorgesehene Höchstdauer von zwölf Wochen einschneidend erscheint und mit sehr ungünstigen Wirkungen für den betroffenen Schüler verbunden sein kann. In zwölf Wochen wird dieser einen erheblichen Teil des im betreffenden Schuljahr zu erarbeitenden Stoffes nicht vermittelt erhalten und damit einen grossen Ausbildungsrückstand auf die übrigen Schüler der Klasse aufweisen. Ein Ausschluss von zwölf Wochen liegt daher im oberen Bereich des Vertretbaren. […] Dass der Ausschluss nur bei (noch andauernden) Störungen des ordentlichen Schulbetriebes angeordnet werden darf, ergibt sich schon aus dem Wortlaut («beeinträchtigen»). […] Wird der Ausschluss aber […] mit der […] zum Ausdruck kommenden grossen Zurückhaltung angewandt, so ist Gewähr dafür geboten, dass keine unverhältnismässige Ungleichbehandlung eines einzelnen Schülers in Bezug auf dessen Chancengleichheit erfolgt. Es darf davon ausgegangen werden, dass die rechtsanwendenden Behörden sich nach den aufgezeigten Grundsätzen richten ; entgegen stehende Anhaltspunkte sind wieder ersichtlich noch vorgetragen worden.

Die Bestimmung von Art. 28 Abs. 5 VSG/BE lässt sich demnach im Sinne von Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE verfassungskonform auslegen, und es besteht auch auf Grund der Materialien ausreichend Gewähr dafür, dass die Massnahme entsprechend zurückhaltend angewendet wird» (BE/Erw. 10.4).

Das Berner Disziplinarschulrecht orientiert sich nach einem klaren Stufenmodell, in dem zunächst die milderen und erst danach die schwerwiegenden Massnahmen aufgezählt werden. Auf Grund dieser Erkenntnis sprachen die Bundesrichter ihr Vertrauen in das Versprechen der Berner Behörden aus, wonach ein 12 Wochen dauernder Schulausschluss nur ausnahmsweise verhängt werden wird: nur wenn der Ausschluss von 12 Wochen als äusserste Disziplinarmassnahme vorgesehen ist, kann die Änderung des Schulgesetzes des Kantons Bern als verfassungskonform angenommen werden.

Die Verantwortung für den sanktionierten Schüler kann nicht nur auf den Eltern überverantwortet werden

Unmittelbar nach der Diskussion über die Dauer des Schulausschlusses untersucht das Bundesgericht die Lage des ausgeschlossenen Schülers. Nach den Erläuterungen des Berner Regierungsrates liege seine Betreuung «ausserhalb der Zuständigkeit der Schule» und die Hauptverantwortung «bei den Eltern». Aus diesem Grund wird in Abs. 6 bis 8 von Art. 28 VSG/BE Bezug auf deren Rechte und Pflichten genommen und in Abs. 3 und 6 der Beizug von Fachstellen vorgesehen. So toll für eine angepasste und ununterbrochene Betreuung des Schülers gesorgt werden, wie dies Art. 19 BV garantiert.

Die Regelung, dass in erster Linie die für die Erziehung der Kinder zuständigen Eltern für angemessene Beschäftigung sorgen, stützt sich nicht nur auf Art. 302 ZGB, sondern auch auf Art. 2 Abs. 1 VSG/BE, wonach die Volksschule die Familie in der Erziehung der Kinder (lediglich) unterstützt. […] Art. 28 Abs. 6 VSG/BE kann […] ohne weiteres so angewendet werden, dass der grundrechtliche Leistungsanspruch des Grundschülersangemessen gewahrt ist, und eine solche Handhabung kann auf Grund des Ausgeführten auch erwartet werden» (BE/Erw. 10.5.2).

Der Schulausschluss entlastet den Staat nicht von seiner Pflicht, die Kinder zu schützen

Der Anspruch des Kindes auf ausreichenden und unentgeltlichen Grund

schulunterricht und sein Recht auf Fürsorge und Betreuung durch die Eltern müssen in bestimmten Fällen vom Anspruch auf Erziehung und Unterstützung von seiten der öffentlichen Hand ergänzt werden. Dies gilt insbesondere wenn das schulpflichtige Kind aus der Schule ausgeschlossen wird.

Im St. Galler Entscheid geht das Bundesgericht der grundsätzlichen Frage der Verantwortung nach. Zuerst äussert es einige grundrechtliche Betrachtungen über die Pflichten des Gemeinwesens gegenüber sanktionierten Schülern:

«11.2 Selbst ein vorübergehender Ausschluss von der Schule während der Dauer der obligatorischen Grundschulpflicht muss im Lichte von Art. 19 BV der Erziehungs- und Unterstützungsaufgabe untergeordnet werden, die dem Gemeinwesen dem Kind gegenüber ebenfalls obliegt (vgl. Art. 3 VSG/SG) 3. Diese Aufgabe ist bei einem unbefristeten bzw. definitiven Ausschluss erst recht zu berücksichtigen. In der Regel hat dies - bis zum Ende der obligatorischen Schulpflicht - durch Gewährleistung einer Weiterbetreuung ausgeschlossener Schüler durch geeignete Personen oder Institutionen zu geschehen [Rechtsprechungshinweis auf BE/Erw. 9.5]. 11.3 Im Gegensatz zur vorzeitigen Entlassung aus der Schulpflicht, die gemäss Art. 48 VSG/SG nach neun besuchten Schuljahren aus wichtigen Gründen möglich ist, beendet der disziplinarische Ausschluss im Sinne von Art. 55 VSG/SG die Schulpflicht nicht.»

Das St. Galler Volksschulgesetz sieht beim Schulausschluss die automatische Benachrichtigung der Vormundschaftsbehörde vor (Art. 55 VSG/SG), die die Übernahme des Schülers und seiner Wiedereinschulung sichern muss. Diese Lösung «ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden» (SG/Erw. 11.4). Dies gilt aber nur wenn das Angebot der Behörde als «ausreichend im Sinne von Art. 19 BV» bezeichnet werden kann (SG/Erw. 11.5). Die Frage der Kosten der Ersatzschulung, -ausbildung oder -betreuung wird hier vom Bundesgericht nur flüchtig überprüft; im Kanton St. Gallen «bestehe für den öffentlichen Schulträger keine Pflicht zur Finanzierung» eines Schukbesuchs in einer stationären Struktur oder in einer Privatschule (SG/Erw.11.3). Im gegebenen Fall erwog die zuständige Jugendanwaltschaft die Möglichkeit, dass X. seine schulische Laufbahn im Jugendheim Platanenhof, einer Institution für straffällige Jugendliche, wieterverfolge 4. X. und seine Mutter wählten aber den Besuch einer Privatschule, für den sie finanziell selber aufkommen müssen.

Anders als im Kanton St. Gallen bietet Art. 29 Abs. 2 KV/BE eine allgemeine Garantie 5, indem er «ausdrücklich einen Anspruch des Kindes auf Schutz, Für-sorge und Betreuung statuiert. […] Art. 29 Abs. 2 KV/BE schliesst somit für die (grund-)schulpflichtigen Kinder einen verfassungsmässigen Anspruch mit ein, während der Zeit, in welcher sie die Schule zu besuchen haben, angemessen betreut zu werden. In diesem Sinne bestimmt Art. 18 Abs. 1 VSG/BE, dass Kinder, die nicht in Regelklassen oder besonderen Klassen geschult werden können, in Sonderschulen oder Heimen geschult werden müssen oder auf andere Weise Pflege, Erziehung, Förderung und angemessene Ausbildung erhalten» (BE/Erw. 9.5).

M.a.W. sollte das Schulwesen weder finanziell noch organisatorisch für die angemessene Betreuung ausgeschlossener grundschulpflichtiger Schüler aufkommen, müsste wohl eine andere staatliche Stelle diese kantonale Schutzund Betreuungspflicht übernehmen, um den verfassungsrechtlichen Bildungsanspruch zu garantieren.

Zum Schluss kann gesagt werden, dass sich beide Fragestellungen am Rande des Annehmbaren bewegen: sowohl der definitive Schulausschluss eines Schülers, der zusätzlich seine Tat strafrechtlich verantworten muss, wie die Möglichkeit eines 3monatigen Schulausschlusses sind Extremsituationen. In der knapp positiven Beurteilung des Berner Volksschulgesetzes zeigen die Bundesrichter ihr Vertrauen in die vor dem Parlament geäusserten Garantien, wonach ein 12 Wochen dauernder Schulausschluss eine «absolute Notmassnahme [sei], die nur selten und nach sehr sorgfältiger Abwägung, in der Regel aber gar nicht vorkommen sollte » (BE/Erw. 10.4). Diese Rechtsprechung dürfte Beschwerden von direkt sanktionierten Schülern oder deren Eltern nicht ausschliessen.

(Entscheide der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts 2P.297/2001 – BE – und 2P.81/2002 – SG –, 7.11.2002.)

1Die Zitate beziehen sich auf die Erwägungen im «Berner Entscheid» (BE – 2P.297/2001) und im «St. Galler Entscheid»(SG – 2P.81/2002). Teile der Zitate wurden von der Redaktion hervorgehoben.