Par Laurence Naville,

Juriste

Dans un précédent Bulletin 1, nous avons brièvement rapporté que le Département bernois de l’instruction publique envisageait d’élargir les compétences de l’école en matière disciplinaire. Non seulement ce projet bernois s’est concrétisé en septembre 2001, mais il a également fait l’objet d’une jurisprudence récente importante. En effet, en date du 7 novembre 2002, le Tribunal fédéral (TF), s’est prononcé par deux fois 2 sur la compatibilité d’une mesure d’exclusion scolaire, pendant la période de la scolarité obligatoire, avec l’article 19 de la Constitution (Cst.). Celui-ci stipule le droit fondamental à un enseignement de base, obligatoire et gratuit. Dans ce contexte, les juges fédéraux ont examiné en particulier la mission de l’école, la notion de droit disciplinaire et le rôle des autres personnes et autorités concernées (commission scolaire, parents, autorités de tutelle).

Le 5 septembre 2001, le Grand Conseil bernois a voté une modification de la loi sur l’école obligatoire (LEO) qui renforce les mesures disciplinaires à l’encontre d’élèves qui perturbent le bon fonctionnement de l’enseignement. L’article 28 de cette loi prévoit entre autres ce qui suit:

«4. Si les manquements à la discipline sont graves ou répétés, la commission scolaire peut adresser par écrit à l’élève une réprimande ou une menace d’exclusion au sens du 5ème alinéa.

5. Les élèves qui, par leur comportement, entravent sérieusement le bon fonctionnement de l’enseignement, peuvent être exclus partiellement ou totalement de l’enseignement par la commission scolaire pendant 12 semaines au plus par année scolaire.

6. En cas d’exclusion, les parents prévoient pour leur enfant une activité appropriée, au besoin avec le soutien d’un service spécialisé et l’aide de l’autorité scolaire. L’école prépare en temps utile la réintégration de l’élève.

7. Il convient d’entendre l’élève concerné et ses parents avant de rendre une décision au sens des 3 ème, 4ème et 5ème alinéas. La commission scolaire peut décider qu’un éventuel recours contre une telle décision n’a pas d’effet suspensif.

8. La dignité de l’élève et les droits des parents seront respectés.»

Cette modification législative fut contestée le 10 novembre 2001 devant le TF par le biais du recours de droit public. L’action était intentée au nom des parents et de leurs enfants mineurs qui pourraient être touchés par l’application du nouvel article 28 LEO. Les recourants demandèrent l’annulation de cette disposition, estimant qu’une exclusion de l’école d’une durée de 12 semaines n’était pas conforme au droit constitutionnel. Ils invoquaient la violation de l’article 19 Cst. et de l’article 29 alinéa 2 de la Constitution bernoise sur le droit à une formation scolaire gratuite 3.

La seconde décision rendue par le TF traite de l’exclusion d’un élève saint-gallois âgé de 16 ans, qui avait agressé et frappé d’un coup de poing au visage le concierge de l’école en octobre 2000. Suite au dépôt d’une plainte par la victime, une procédure pénale a été engagée contre le jeune garçon. En avril 2001, le président de la commission scolaire exclut définitivement l’élève des cours pour motifs disciplinaires, sur la base de l’article 55 de la loi sur l’école du canton de Saint-Gall qui prévoit ce qui suit (notre traduction):

«1. Une exclusion ou une autre mesure disciplinaire de portée éducative peut être ordonnée à l’encontre d’élèves dont le comportement donne lieu à des plaintes.

2. La commission scolaire peut ordonner à titre de mesure la plus grave l’exclusion de l’école. Est réservée la fréquentation de l’enseignement spécialisé et encadré». Le cas fut signalé à l’autorité tutélaire conformément à l’article 55 bis de la-dite loi. L’élève, représenté par sa mère, déposa un recours de droit public pour violation de l’article 19 Cst., arguant que l’enseignement obligatoire dure neuf ans et qu’il avait le droit de terminer sa neuvième année dans l’établissement concerné. L’élève acheva finalement sa scolarité obligatoire dans une école privée, aux frais de ses parents.

Dans les deux cas, les recourants bernois et saint-gallois ont été déboutés 4. L’argumentation du Tribunal fédéral peut être résumée en quatre points.

L'article 19 Cst. stipule: «Le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit est garanti». Pour les juges fédéraux, il s'agit là d'un «droit social fondamental» qui ne couvre toutefois que la période de l'enseignement primaire: les cantons en ont fixé la durée à neuf ans par la voie d'un concordat intercantonal. Le but premier de l'article 19 Cst. est certainement l'accès à l'instruction et l'épanouissement de chaque enfant, mais sa fonction est beaucoup plus large: en assurant cet enseignement de base, il sert des buts tels que l'égalité des chances, la capacité à exercer tous les autres droits fondamentaux, donc finalement la démocratie (BE/cons. 4.1; SG/cons. 7.2). Ce droit fondamental donne naissance à des prétentions que l'individu peut directement faire valoir face à l'Etat; il se différencie donc des buts sociaux énoncés par la Constitution fédérale (art. 41), qui eux ne fondent aucun droit subjectif à des prestations.

2. 1. Selon l’article 62 Cst., l’instruction publique est du ressort des cantons, qui aménagent l’enseignement obligatoire de manière à ce qu’il soit suffisant, gratuit et ouvert à tous les enfants. Les cantons jouissent d’une certaine liberté d’action; toutefois, comme le précise le TF, l’enseignement doit être adapté et approprié à chacun en particulier et préparer les élèves à mener une vie autonome dans le monde actuel. Pour cela la durée minimale de la scolarité est généralement de neuf ans. Si ces conditions ne sont pas offertes, au point que l’égalité des chances en est menacée, l’article 19 Cst. Est violé (BE/cons.4.2 ; SG/cons. 7.3 et 7.4)

2. 2. En examinant la loi bernoise sur l’école, le TF a cité de manière extensive l’article 29 Cst. bernoise sur la mission de l’école publique: elle soutient la famille dans l’éducation des enfants, elle favorise le développement des compétences de l’enfant, elle protège l’intégrité physique et psychologique de l’enfant, elle maintient un climat de respect et de confiance et transmet les connaissances et le savoir-faire qui permettent d’accéder à une formation professionnelle et de poursuivre des études supérieures. Elle doit également rendre possible l’accès à un cursus scolaire pour les enfants qui ont des difficultés particulières d’ordre linguistique ou culturel ou qui souffrent d’un handicap (BE/cons. 7). De manière plus générale, le TF part des prémisses que l’école publique n’offre pas ses «prestations» dans son propre intérêt mais dans l’intérêt des élèves. Autant dans la transmission des connaissances que dans l’organisation qu’elle met en place, elle doit adopter un dénominateur commun aussi large que possible et assurer la cohésion de la classe et de l’enseignement (BE/cons. 8.4; SG/cons. 9.1).

2. 3. Le droit constitutionnel d’un élève particulier d’avoir accès à un enseignement scolaire de base ne doit pas restreindre le droit des autres élèves d’étudier sans être dérangés; les intérêts particuliers d’un élève sont donc limités tant par l’intérêt public à une bonne marche de l’école que par le droit des autres élèves à un enseignement «suffisant»; ces limitations constituent la base du droit disciplinaire scolaire (Disziplinarrecht). Ainsi, l’Etat a la compétence d’aménager des limites à l’exercice du droit fondamental à l’instruction et de prévoir des mesures préventives pour éviter qu’il soit perturbé par des tiers. Les mesures disciplinaires ont pour but immédiat d’assurer le bon fonctionnement de l’école, mais elles peuvent aussi poursuivre des buts éducatifs et préventifs. Toutefois, la réintégration d’un élève difficile répond à un intérêt général certain (BE/cons. 8.3 et 8.4; SG/cons. 9.1).

3. 1. Les juges fédéraux ont admis en premier lieu qu’un renvoi de l’école d’une durée indéterminée et sans prise de mesures substitutives à l’école, ordonné pendant la durée de la scolarité obligatoire, viole non seulement l’article 19 Cst. mais aussi l’article 29 al. 2 Cst. bernoise; en cela, il constitue une atteinte grave au droit à un enseignement de base gratuit. En effet, dans cette situation, le droit à l’instruction est fondamentalement compromis puisque l’enfant est limité dans sa formation dans une mesure telle que l’égalité des chances n’est plus respectée (BE/cons. 8.1). Dans l’arrêt saint-gallois également, l’exclusion de l’école pour une durée indéterminée est considérée par les juges comme une grave atteinte à l’article 19 Cst. (SG/cons. 8.2)

3. 2. Selon les juges, le principe constitutionnel de proportionnalité exige qu’une mesure administrative protège un intérêt public ou privé prédominant, qu’elle soit réalisable et la moins préjudiciable pour la personne concernée. Dans leur évaluation des mesures de renvoi en cause, ils ont raisonné comme suit:

• La valeur pédagogique et psychologique du renvoi, en tant que sanction disciplinaire, est controversée dans les milieux professionnels, bien qu’une telle mesure puisse être en soi admissible et adéquate pour rétablir l’ordre à l’école.

• Sous l’angle de la proportionnalité, un renvoi pour motif disciplinaire est admissible si les mesures moins graves n’ont pas eu l’effet escompté; toutefois, un renvoi immédiat est possible si le manquement à la discipline est si grave que l’élève fautif est devenu «insupportable» et que l’école est incapable de remplir sa mission. Le renvoi, selon le TF, ne peut être envisagé qu’en dernier recours (ultima ratio) et sa durée doit être adaptée à la situation (BE/cons. 9.4 et 10.4; SG/ cons.10.2).

• La durée maximale de 12 semaines prévue par l’article 28 al. 5 LEO est considérée par les juges comme étant à la limite du supportable; au cours de ces 12 semaines d’absence, l’élève prend un retard considérable sur le plan scolaire par rapport aux autres enfants. Mais si une telle mesure est indispensable, il faut l’appliquer avec force précaution et beaucoup de retenue pour que l’égalité des chances de l’élève ne soit pas compromise (BE/cons. 10.4).

3. 3. Les juges fédéraux ont approuvé le système bernois de sanctions (BE/cons. 10.2). Son échelonnement de la sanction la moins sévère, prise par le corps enseignant, à la sanction la plus grave qui est du ressort de la commission scolaire, est conforme au principe de la proportionnalité. Ils ont surtout exprimé leur confiance dans la promesse des autorités bernoises qu’un renvoi de douze semaines sera appliqué avec retenue. Ceci leur a permis de juger l’art. 28 al. 5 LEO comme étant susceptible de se prêter à une interprétation conforme à la Constitution (BE/cons. 10.4).

3. 4. Dans le cas de l’élève saint-gallois, les très nombreux antécédents de ce dernier, qui avait déjà été averti et sanctionné sans aucun succès, ont amené les juges à conclure que le renvoi définitif était proportionnel au but visé et constituait la dernière mesure possible (SG/cons. 9.5).

4. 1. Toute expulsion de l’école pendant la durée de la scolarité obligatoire doit être examinée sous l’angle de l’article 19 Cst., qui implique de la part de l’Etat un devoir d’éducation et d’assistance. L’Etat doit continuer à soutenir et à former l’enfant exclu au moins pendant toute la durée de sa scolarité obligatoire, en lui garantissant une prise en charge continue par des personnes ou services compétents. Cette obligation s’impose plus particulièrement lors d’une expulsion de durée indéterminée, voire définitive (SG/cons. 11.2). Ayant posé ces principes, les juges fédéraux insistent sur l’accompagnement de l’élève exclu et sur le problème de sa réintégration au sein de l’école. Cette réintégration, qui présuppose un changement de comportement de l’élève perturbateur, implique un investissement éducatif si intense pour les parents qu’une aide extérieure est presque toujours indispensable. En effet, les élèves concernés vivent souvent dans des familles à problèmes, qui doivent être inclues dans l’aide apportée à l’élève. Dans tous les cas, admettent les juges, dès qu’une exclusion est prononcée, on ne peut renoncer à requérir l’assistance de professionnels (BE/cons. 10.5.2).

4. 2. La loi saint-galloise sur l’école prévoit à l’article 55 bis que la commission scolaire avertit d’office les autorités de tutelle, qui doivent assurer le suivi de l’élève expulsé. En l’espèce, le recourant s’est vu proposer une solution de substitution dans un établissement pour délinquants mineurs, solution qu’il a refusée, préférant terminer sa scolarité dans une école privée. S’agissant de l’obligation financière qu’aurait l’école d’assumer les frais résultant de ce choix, il n’existe aucune base légale pouvant l’y contraindre.

4. 3. Selon les autorités scolaires bernoises, si l’élève est exclu, la responsabilité principale d’occuper l’enfant échoit aux parents (art. 28 al. 6 LEO); ceux-ci doivent être soutenus, si nécessaire, par un service spécialisé et aidés par l’autorité scolaire (BE/cons. 10.5.2). Au besoin, l’autorité tutélaire sera avisée par l’enseignant ou par la commission scolaire (art. 29 LEO). De plus, l’article 18 LEO a prévu que les enfants qui ne peuvent être scolarisés dans une classe régulière ou spéciale doivent être envoyés dans un foyer ou une institution spécialisée, ou recevoir sous une autre forme une éducation et une assistance appropriées (BE/cons. 9.5). Les juges fédéraux ont donc estimé que le droit de l’enfant d’être protégé, assisté, encadré et d’avoir accès à une formation scolaire gratuite qui corresponde à ses aptitudes est suffisamment garanti par la Constitution bernoise (art. 29 al. 2) et la législation scolaire précitée.

De ce fait, ils ont renoncé à examiner la situation sous l’angle de la garantie de l’article 11 Cst. 5. Et ils ont une fois de plus affirmé que cette disposition n’offrait aucun droit supplémentaire au vu des garanties déjà applicables.

Comme l’indique le TF, la possibilité d’exclure un élève de manière temporaire, au cours de la scolarité obligatoire, existe sous une forme ou une autre dans la législation de dix-neuf cantons; trois législations scolaires sont citées ici à titre exemplatif.

L’art. 48 de la loi sur l’instruction publique (LIP) du 6 novembre 1940 prévoit un devoir d’intervention de l’enseignant envers tout élève qui enfreint les règles de fonctionnement de la classe ou de l’école. La sanction devra avoir une valeur éducative. Un élève ne peut être mis à la porte de la classe pour des raisons de discipline. L’enseignant avisera l’inspecteur dans les cas graves; ce dernier devra, si nécessaire, avertir le service compétent de l’office de la jeunesse. La direction générale de l’enseignement primaire est compétente pour prononcer une mesure de renvoi temporaire.

Le rôle des services de l’Office de la jeunesse est défini par l’article 50 al. 2 et suivants LIP : alertés par l’enfant, ses parents ou le corps enseignant, ils doivent répondre sans délai et prendre les mesures appropriées. Le Service de protection de la jeunesse a mis sur pied en janvier 2002, en collaboration avec le Service médico-pédagogique, la Direction de l’enseignement primaire et la FASE 6 un Projet scolaire transitoire ; l’élève fréquente une classe de relais pendant trois mois, encadré par un enseignant et un éducateur à temps complet, dans l’optique d’une réintégration dans l’enseignement normal. Un travail est également effectué auprès des parents de l’élève, pour les aider à redevenir des interlocuteurs auprès des autorités scolaires.

La loi scolaire vaudoise du 12 juin 1984 prévoit à l’article 118 ce qui suit: «En cas d’infraction à la discipline, les élèves sont passibles des sanctions suivantes: a) devoirs supplémentaires, b) arrêts, c) exclusion temporaire ou définitive. Ces sanctions ne sont pas applicables aux élèves des classes enfantines.»

La compétence pour prononcer une sanction varie: ainsi la commission scolaire prononce l’exclusion temporaire de deux semaines et le département l’exclusion définitive. Si une de ces deux mesures est infligée, l’élève qui n’est pas pris en charge par sa famille sera soumis à des mesures relevant du Service de protection de la jeunesse, ceci jusqu’à la fin de sa scolarité obligatoire.

L’article 83 de la loi sur l’école enfantine, primaire et secondaire du 20 décembre 1950 prévoit quatre sortes de sanctions disciplinaires, dont l’exclusion temporaire et l’exclusion ou déplacement définitif ; cette dernière est du ressort du Département et doit être assortie de mesures éducatives adéquates.

Si l’on se réfère à la doctrine, il est intéressant de citer le commentaire fait par M. Mario Borghi en 1988 au sujet de l’ancien article 27 al. 2 Cst. (art. 19 Cst. actuel) 7: «D’autre part, déjà en son principe, la sanction la plus sévère, l’expulsion, n’est pas compatible avec l’obligation découlant de l’article 27 al. 2 Cst. et même une expulsion temporaire doit être subordonnée à la tâche d’éducation et d’assistance confiée à la collectivité envers l’enfant.». La divergence d’opinion entre la position de M. Borghi et celle du TF sur l’expulsion définitive pourrait s’expliquer, à mon avis, ainsi: une volonté prudente de l’Etat d’essayer de stopper la dégradation progressive et générale du respect des règles de discipline à l’école, par la prise de sanctions plus radicales.

En conclusion, le TF a admis, du bout des lèvres, non pas vraiment la constitutionnalité de la loi bernoise mais le fait qu’elle puisse être appliquée de manière conforme à la Constitution. Nous avons par là plus qu’une nuance et l’expression d’un réel souci. Avec beaucoup d’insistance, et en plusieurs endroits, les juges fédéraux ont évoqué la retenue et les précautions nécessaires dans l’application de la mesure de sanction, ainsi que les dangers du renvoi de longue durée, non seulement pour l’élève lui-même mais aussi pour l’école et la société. Celles-ci ont intérêt à l’intégration de tous les élèves. Car, du fait de ses missions de formation, d’éveil et de préparation à une vie responsable dans la société, l’école est le terreau de l’égalité des chances, de l’exercice des droits fondamentaux et finalement de la démocratie.

7 Marco Borghi.(1988) Commentaire de l’article 27 Cst. In Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, J.-F. Aubert (et al.)